Fundamentos Teóricos do Poder Legislativo

DIREITO CONSTITUCIONAL II

PODER LEGISLATIVO – PRIMEIRA PARTE

Professor: Fernando Guimarães

1. INTRODUÇÃO AO PODER LEGISLATIVO

1.1. Fundamentos teóricos do Poder Legislativo

Dentre os Poderes que conformam a estrutura do Estado moderno, o Poder Legislativo é a aquele se confia a própria realização da democracia representativa. Na linha da teoria política liberal clássica, o poder apenas pode ser exercido nos limites da razão se nele se exprimir a vontade do povo. A vontade do povo, por sua vez, há de se amparar pela ação de seus representantes. Representantes estes que dão concretude a essa vontade geral pela edição de leis.

Poderíamos resumir essa relação subjacente à própria razão de ser do Poder Legislativo na seguinte representação:

Vontade do povo → Representantes do povo → Leis editadas pelos representantes

Portanto, a legitimidade do Poder Legislativo está intimamente atrelada à percepção de que a sua atuação se dá nos limites da vontade daqueles que os elegeram. E, nesse sentido, as leis editadas pelos representantes dariam concretude à vontade geral que eles representam.

Todavia, esse esquema, em que pese a sua coerência, não mais subsiste sem críticas.

A Ciência Política enumera críticas a cada um dos elementos que compõem a teoria clássica do Poder Legislativo. Vamos a algumas delas.

• 1ª crítica – “vontade do povo”: as sociedades contemporâneas são caracterizadas por um profundo pluralismo de valores. Isto é, em meio a uma única sociedade coexistem pessoas com diversas convicções políticas, religiosas, culturais ou mesmo linguísticas. Não há, portanto, um universo homogêneo de pessoas a que se possa atribuir uma “vontade do povo”. O “povo”, em verdade, não é senão um universo complexo de inúmeros interesses, muitos deles conflitantes entre si. Nesse sentido, o Parlamento não é o lugar da “vontade do povo”, mas, sim, o lugar em que conflitam e convergem toda a pluralidade de interesses de uma sociedade.
• 2ª crítica – “representantes do povo”: o conceito clássico de representação foi tomado por empréstimo do Direito Civil. O contrato de representação tem como elemento essencial a vinculação da vontade do representante à vontade expressa do representado. Todavia, ao passo que no contrato de representação essa vinculação é jurídica, a vinculação na representação legislativa é meramente política. Com efeito, não há impedimento a que o representante legislativo possa deliberar em sentido diverso à opinião de seus eleitores.
• 3ª crítica – “a lei como expressão da vontade do povo”: além das críticas acima alinhavadas, existe mais um fator que tende a afastar a ideia de que a lei corresponde à plena expressão da vontade do povo: a complexidade do objeto da lei. As sociedades contemporâneas são caracterizadas pela crescente complexidade. E, no encalço de tais transformações, o Estado é chamado a intervir em matérias de caráter eminentemente técnico. Áreas como Direito Ambiental, Direito Aeroespacial, Direito Minerário ou Direito Nuclear demandam leis regulamentadoras cujo escopo de aplicação é dominado por pouquíssimas pessoas. As leis, portanto, não necessariamente são imputáveis à vontade popular, uma vez que elas se debruçam muitas vezes sobre matérias em muito alheias aos interesses majoritários em uma sociedade.

A par de tais críticas, o Direito Constitucional tem buscado reabilitar a legitimidade do Poder Legislativo sob outros fundamentos. Não há dúvidas de que o Poder Legislativo funciona como o eixo dos regimes democráticos. Entretanto, a sua atuação não mais se legitima apenas com fundamento na vontade popular. O Poder Legislativo ora se presta a dar concretude à própria Constituição.

A plena efetivação do horizonte da Constituição depende da pronta e eficaz atuação do Poder Legislativo para, através do exercício de suas funções, dar-lhe plena eficácia jurídica e social. A atividade legislativa, seja através da edição de novas leis, seja através da fiscalização, se presta assim a dar a plena expressão à própria Constituição.

Em suma, pode-se dizer que o Poder Legislativo contemporâneo está balizado por dois eixos fundamentais; de um lado, compete-lhe dar expressão política às maiorias nele por ele representadas, mas, de outro, essa atuação está direcionada ao atingimento das finalidades estabelecidas pela Constituição.

1.2. O “Presidencialismo de Coalização”

Uma análise superficial do modelo constitucional de repartição de poderes poderia sugerir que no Brasil se replica, sem grandes diferenças, o modelo presidencialista norte-americano. Em contraponto ao parlamentarismo, no presidencialismo há uma clara distinção entre o alcance dos Poderes Executivo e Legislativo. Ambos gozariam de grande autonomia e, portanto, em tese, teriam capacidade limitada de intromissão sobre o exercício de suas respectivas competências.

A Ciência Política brasileira, todavia, oferece um conceito distinto para interpretar essa divisão de poderes entre o Legislativo e o Executivo. Conforme expressão cunhada por Sérgio Abranches, a Constituição de 1988 dá sustentação ao presidencialismo de coalização.

Trata-se de um sistema de caráter mais híbrido do que a aparente conformação normativa sugere. Isto é, o presidencialismo brasileiro carreia consigo traços de parlamentarismo, ainda que parlamentarista não o seja. Pode-se dizer que, em síntese, o exercício do Poder Executivo não se viabiliza politicamente sem o arranjo de maiorias parlamentares, muitas vezes maioria qualificada.

Como o nosso modelo constitucional reserva à lei ou às emendas à Constituição um avultado número de matérias, a efetivação de políticas públicas visadas pelo Poder Executivo quase sempre exige a intermediação legislativa.

1.3. Funções típicas

Como já se oportunidade de frisar, função típica corresponde ao conjunto de atribuições ordinariamente cometidas a um Poder. Em relação ao Poder Legislativo, elas se desdobram em duas espécies.

• Função legiferante: compete precipuamente ao Poder Legislativo a edição de leis, atos normativos primários que têm o condão de inovar na ordem jurídica, isto é, criar novos direitos e obrigações. É a própria expressão da legitimidade democrática do Poder Legislativo, pois legislar é uma atribuição cometida àquele poder que atua em representação do próprio povo.
• Função fiscalizadora: é uma função que ganhado maior relevo nos últimos. A função fiscalizadora se desdobra em duas dimensões: a) fiscalização política; b) fiscalização orçamentário-financeira. Dada a importância de ambas para o desenho institucional reservado ao Poder Legislativo pela Constituição, ambas serão estudadas em momento oportuno posteriormente.

2. ESTRUTURA DO PODER LEGISLATIVO

2.1. Poder Legislativo da União

O Poder Legislativo da União é formado pelo Congresso Nacional. O Congresso Nacional, por sua vez, se desdobra em dois órgãos: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Ou seja, o Poder Legislativo da União tem estrutura bicameral. Em outras palavras, o exercício ordinário da maioria das atribuições cometidas ao Congresso Nacional se dará por cada uma das Casas que o formam.