O Planejamento Orçamentário

ATIVIDADE INDIVIDUAL

Matriz de atividade individual
Disciplina: Planejamento, Orçamento e Controle	Módulo: 4
Aluno: Raimundo Nonato da Silva	Turma: AEROPOCEAD_T0003_1019
Tarefa: Atividade Individual
Introdução
O planejamento do orçamento é fundamental para que o Governo Federal mantenha a execução e o controle dos gastos públicos. Trata-se de dispositivo legal que previsiona receitas e despesas e tem a finalidade de manter o equilíbrio contábil das contas públicas. Nesse contexto, o Comando da Aeronáutica, que compõe a estrutura orçamentária do Governo, deve elaborar sua proposta orçamentária e submetê-la a apreciação do Ministério da Defesa. Este trabalho tem como objetivo apresentar, além das caracteristicas e missão  da Aéronáutica, a sua participação no ciclo orçamentário, especificando na sua estrutura, os órgãos responsáveis pela elaboração, aprovação, execução e controle. É importante salientar que os gastos estão vinculados ao cumprimento da missão da Força, principalmente no preparo e treinamento dos militares para pronta resposta às atividades que garantem a soberania do País e outras ações a serem  desenvolvidas  pela  Força  Aérea  Brasileira  (FAB). Nesse estudo será considerando  o  horizonte  temporal de 2018 a 2041, conforme a prevê a Concepção Estratégica denominada: Força Aérea 100. Conforme (BRASIL, 2018A), trata-se de um plano estratégico, voltado para a modernização dos equipamentos e reestruturação da Força. Para melhor entendimento, passaremos a abordar a caracterização da Organização.
Caracterização da organização
A Força Aérea Brasileira foi criada em  20 de janeiro de 1941, sendo oriunda das aviações  Exército ("Aviação Militar") e da Marinha ("Aviação Naval"). Naquela época, todos os meios aéreos, bem como equipamentos e pessoal ligados à aviação, foram migrados para a nova Força. Isso mostra que seu primeiro ciclo orçamentário contou com a ajuda das outras Forças, Exército e Marinha, até que ela ganhasse a sua independência como Ministério. Daquele momento até os dias atuais, houve várias mudanças políticas, econômicas, tecnológicas e sociais que impactaram nas ações orçamentárias da FAB, sendo elas positivas e negativas, refletindo diretamente no desenvolvimento das suas atividades. A palestra ministrada em 2016, pelo Tenente Brigadeiro do Ar Nivaldo Luiz Rossato, então Comandante da Aeronáutica, apresenta a linha do tempo da Força Aérea e suas divisões em gerações.  "[...] A primeira [geração] de 1941 a 1966, caracterizada pela integração nacional; a segunda, de 1966 a 1991, com destaque para a infraestrutura aeroportuária e o desenvolvimento da indústria aeronáutica; a terceira, de 1991 a 2016, pontuada pelo incremento do comando e controle e pela modernização dos meios aéreos [...] A partir de agora estamos entrando na quarta geração, com uma Força Aérea com grande capacidade dissuasória, operacionalmente moderna e atuando de forma integrada"(BRASIL  2016, p.1). A Concepção Força Aérea 100 trata da 4° geração. Conforme (BRASIL 2018A), é possível observar alterações no planejamento, no sentido de reunir esforços para se atingir resultados, eliminar inconformidades, e buscar constantemente a eficiência, eficácia e efetividade nos ciclos orçamentários.
Missão institucional
A missão da FAB deve anuir com as diretrizes do Comando da Aeronáutica, comprometendo-se "manter a soberania do Espaço Aéreo e integrar o território nacional, com vistas à defesa da Pátria" (BRASIL 2018 A, p. 20). Além disso, pode-se ainda entender a missão como: " [...] a  Aeronáutica  deverá  defender  o  Brasil,  impedindo  o  uso  do  espaço aéreo brasileiro e do espaço exterior para a prática de atos hostis ou contrários aos interesses nacionais. Para isto, deverá dispor de capacidade efetiva de vigilância, de controle e de defesa do  espaço  aéreo,  sobre  os  pontos  e  áreas  sensíveis  do  território  nacional,  com  recursos  de detecção, interceptação e destruição". (BRASIL 2018 A, p. 19) Ainda: "[...] da mesma forma, contribuindo com o desenvolvimento da Nação, deverá participar da integração  do  seu  território.  Para  tanto,  disponibilizará,  sempre  que  possível,  os  seus  meios operacionais e logísticos para levar, a todos os pontos do País, a presença do Estado, em apoio a  órgãos  públicos  federais,  estaduais  ou  municipais,  bem  como  em  atendimento  a  políticas públicas e sociais" (BRASIL 2018 A, p.20) Por fim, a instituição possui valores que perpassam pela disciplina, patriotismo, integridade, comprometimento, e profissionalismo.
Estrutura básica de suporte à dinâmica orçamentária
Atualmente, a Força Aérea possui uma estrutura básica de suporte à dinâmica orçamentária vinculada ao Ministério da Defesa (MD). Pode-se afirmar que a FAB, do ponto de vista da União, encontra-se no ciclo  micro-orçamentário e o Ministério da Defesa, com posição hierárquica acima, no ciclo macro-orçamentário. Entende-se que o orçamento da FAB é elaborado a partir das coordenações dos Órgãos  de  Direção-Geral,  Setorial  e  de  Assistência  Direta  e  Imediata  ao  Comandante  da  Aeronáutica. Esses, por sua vez, são alimentados pela "ponta da lança", ou seja, unidades e organizações que estão hierarquicamente posicionadas abaixo em diferentes níveis. Figura 1 - Fluxo orçamentário da FAB - (elaboração e aprovação) [pic 1][pic 2] Fonte: elaboração própria, 2019 Essas unidades e organizações, produzem suas propostas orçamentárias sem divergir das metas estabelecidas pelo Plano Estratégico da FAB, bem como do cumprimento das orientações previstas para a garantia dos projetos da Força. Sendo assim, mediante uma visão prospectiva, a "ponta da lança" tem o compromisso de adequar-se ao previsto na Concepção Força Aérea 100, elaborando seu planejamento orçamentário, com posterior envio aos Órgãos  de  Direção. Ainda sobre elas, pode-se dizer que prestam serviço diretamente, ou seja, entregam os principais  valores  aos  clientes   que no  caso  da  FAB,  é a Sociedade Brasileira. O Órgão setorial que centraliza todas as propostas orçamentárias é o Estado-Maior da Aeronáutica (EMAER). Ele será o responsável por adequar todas as necessidades advindas dos demais órgãos e elaborar uma proposta única que deverá ser aprovada (nesse nível) em reunião com os demais setores (Órgãos  de  Direção-Geral,  Setorial  e  de  Assistência  Direta  e  Imediata  ao  Comandante). Essa proposta única  do Comando da Aeronáutica deverá estar em consonância com o Plano Purianual do Governo Federal, bem como com o Plano Estratégico Militar da Aeronáutica. Salienta-se que o EMAER fará o monitoramento dos atributos do Plano Plurianual (PPA), e será o Órgão responsável pelo envio do plano ao Ministério da Defesa (MD), além de alimentar Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) com tais informações. O Ministério da Defesa é o Órgão responsável pelo macro-orçamento da FAB, bem como decisor dos orçamentos das três Forças (Aeronática, Exército e Marinha). Ratifica-se o seu papel de coordenação com o Governo Federal e tratativas com o Ministério do Planejamento, que por sua vez enviará a proposta finalizada (de todo o Poder Executivo) para o Legislativo. O MD conta com diversos setores que atuam no planejamento, na execução, na coordenação e na supervisão, aos moldes da FAB. Tal estrutura propicia um ciclo orçamentário rápido e bem coordenado. Figura 2 - Fluxo orçamentário da FAB (execução e controle) [pic 3][pic 4] Fonte: elaboração própria, 2019 Outro órgão preponderante para o o ciclo orçamentário: Secretaria de Economia, Finanças e Administração da Aeronáutica (SEFA).  Este se vincula à administração financeira; à execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil de todos os recursos e de qualquer natureza disponibilizados no âmbito das Organizações Militares do Comando da Aeronáutica. Possui Órgãos localizados em vários locais no território brasileiro que propiciam a execução. Outrossim, o CENCIAR é o órgão da FAB que tem a imcumbência de  controlar a execução, atuando de forma independente: [...] atendendo à recomendação do Tribunal de Contas da União contida no Acórdão nº 1.704/2009 – TCU – Plenário, propiciou a criação do Centro de Controle Interno da Aeronáutica (CENCIAR), por intermédio do Decreto nº 7.809, de 20 de setembro de 2012. Ao Centro de Controle Interno da Aeronáutica compete apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, planejar, dirigir, coordenar e executar as atividades de controle interno e de auditoria interna no âmbito do Comando da Aeronáutica (COMAER), sujeitando-se à supervisão técnica e à orientação normativa. (BRASIL 2019, p.1) Essa estrutura da FAB, que compõe o ciclo orçamentário, tem como principais ações, dentre outras: a) a definição de prioridades nas escolhas orçamentárias; b) ser justo na distribuição dos recursos; c) redução do caráter aleatório da gestão orçamentária; d)possibilidade de reação frente às possibilidades de contingenciamento. ão institucional
Fases de elaboração da proposta orçamentária anual
As fases de elaboração da proposta orçamentária perpassam por dois hemisférios: imaginativo e ativo. O primeiro refere-se ao período de criação com visão prospectiva das propostas para a manutenção das atividades organizacionais. O segundo revela uma fase real, na qual o imaginário se torna realidade, por meio da execução dos projetos e programas, trazendo os resultados para a Sociedade. O Orçamento é repetitivo e anual, haja vista que as atividades referentes ao hemisfério imaginativo sempre ocorrem no ano anterior ao ano de execução (hemisfério ativo). Esse planejamento que contempla toda a máquina pública é denominado ciclo orcamentário. Possui 4 fases (1) elaboração, (2) aprovação, (3) execução orçamentária e (4) controle. [pic 5][pic 6] Fonte: Elaboração própria,2019 Em breves palavras, a figura mostra o ciclo orçamentário e suas fases que serão explicadas a seguir. Abaixo do ciclo, estão os dispositivos legais, oriundos da Constituição federal de 1988.  O embasamento legal tem seu alicerce em três leis que condicionam a forma de elaboração do ciclo orçamentário: a Lei do Plano Plurianual (PPA), forçando uma visão prospectiva dos projetos; a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) - (validade de 1 ano), imposição de limites de gastos e direciona as ações para a elaboração Lei Orçamentária Anual (LOA) - (validade de 1 ano). O PPA estabelece de forma clara, os objetivos e metas do Governo. Ele tem validade de 4 anos. No entanto, observa-se que um ano sobrepõe o período da gestão subsequente, sendo assim, no primeiro ano, o presidente governa com o PPA sancionado pelo Presidente anterior. A LOA e a LDO seguem a mesma metodologia.
Fase de aprovação (hemisfério imaginativo)
A primeira etapa (elaboração) do ciclo orçamentário refere-se a juntada das necessidades da organizações no escalão mais baixo, subindo de maneira coordenada até os órgãos setoriais e de alta direção. Nessa fase, as incertezas em relação a aprovação dos planos orçamentários é uma constante, no entanto, não se pode deixar de elencar, por meio de descrição prospectiva ou a visão, aquilo que é relevante para o cumprimento da missão de cada Organização. Por isso, deve-se discutir os recursos com os Órgãos Superiores, na tentativa de sensibilizá-los sobre a necessidades das unidades.  Dessa maneira, a cada ascensão na cadeia hierárquica, os planos orçamentários são aprovados parcialmente ou na sua totalidade, finalizando a fase na avaliação do Poder Executivo, sendo este responsável pela elaboração da proposta de orçamento Nacional. Salienta-se que, durante essa fase, são provisionadas as receitas e as despesas, sempre de maneira padronizada e discriminada, seguindo as classificações previstas em dispositivos legais. Ressalta-se que durante a "subida" dos planos orçamentários propostos pelas organizações (micro-orçamento), houve chancela dos Órgãos diretamente superiores, culminando no último filtro realizado pelo Poder Executivo (Governo Federal).  Na segunda fase (chancela), o Poder Executivo tem a conclusão do Projeto de Lei Orçamentária pronto, e o envia para o Poder Legislativo, aguardando sua aprovação ou correção. Caso aprovado pelo Legislativo, o projeto da LOA poderá ser Sancionada pelo Presidente da República, transformando-se definitivamente em Lei orçamentária, definindo os gastos para o ano subsequente. Segundo (SANCHES, p. 2): A segunda fase, compreende a tramitação da proposta de orçamento no Poder Legislativo, onde as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas, os programas de trabalho são modificados através de emendas e os parâmetros de execução (inclusive os necessários a uma certa flexibilidade) são formalmente estabelecidos. Por não ser uma decisão unilateral, o gestor deve se apresentar para reuniões muito bem embasado, geralmente com gráficos e números que tornem sua proposta robusta, demonstrando os objetivos estratégicos que poderão ser alcançados. Isso aumenta as chances de aprovação do plano orçamentário proposto. Sendo assim,  o envolvimento do gestor, até a aprovação, vai ao encontro da aquisição dos recursos necessários. Sobre esse aspecto, sobressaem-se os modelos de alto envolvimento com a dinâmica orçamentária. Na FAB, por exemplo,  é comum que algumas unidades orgânicas não tenham suas necessidades contempladas, face à necessidade do orçamento enxuto e com pouca flexibilidade para atender várias demandas. Isso gera competição entre partes, obrigando os gestores a produzirem argumentos bem embasados.
Fases de execução e controle (hemisfério ativo)
Na terceira fase, "o martelo foi batido", ou seja, o orçamento foi aprovado e precisa ser executado e controlado. Sendo assim, são  estabelecidos os o fluxo de gastos "amarrados" ao de arrecadação e aos limites estabelecidos pelas leis orçamentárias. A medida que o recurso é adquirido -  advindos dos tributos pagos pelo contribuinte - são executados os projetos  previstos na lei orçamentária anual aprovada no ano anterior. Deve-se seguir, também, o PPA e a LDO, adequando-se a quanto e como devem ser gastos os recursos. O caminho do recurso aprovado   seguem o caminho reverso, passando para o MD, após FAB (SEFA orgão de execução). Os dispêndios executados são acompanhados e monitorados pelos órgãos de controle. Esses últimos possuem mecanismos e entidades espalhadas pelo País, que possibilitam o controle por meio de auditorias, investigações, canais de denúncias, entre outros. Como exemplo, cita-se o Tribunais de Contas. Salienta-se que há os setores que atuam internamente no controle da execução. Na FAB, como citado anteriormente, o Centro de Controle Interno da Aeronáutica(CENCIAR) cumpre tal papel. Destarte, no hemisfério ativo, os Órgãos executores devem prestar contas por meio de balanços, seguindo as normas legais estabelecidas no País. Na FAB, por exemplo, o EMAER todos os anos elabora a prestação de contas dos gastos executados pela FAB e esses dados contidos nas prestações de contas são verificados, geralmente pelo poder legislativo (tribunais de contas). Entende-se como uma maneira de avaliar o desempenho Organizacional. No entanto, para (CUNHA, 2019) há outros aspectos críticos que permeiam as fases de execução e o controle do orçamento. Segundo ele, a qualidade da gestão organizacional é extremamente relevante, pois está vinculada a boa utilização dos recursos. O gestor deve acompanhar criteriosamente as informações sobre os gastos, pois assim poderá tomar decisões adequadas e trabalhar para evitar desperdícios, bem como fazer o bom uso do recurso. Isso possibilita trazer maiores ganhos para a Sociedade. Nessa linha, os gestores devem estar preparados para as pressões que geram incertezas sobre a execução dos orçamento. Sobre isso, há fatores externos que favorecem ao contingenciamento ou corte orçamentário, sendo eles de ordem política, legal, social, tecnológica e econômica. Outro fator relevante é a Integração Organizacional e gestão das interdependências externas. O processo interativo entre Unidades e Organizações possibilitam economia de meios, no que se refere a integração de projetos. Além disso, pode-se intercambiar informações e competências sobre o processo, evitando divergências na execução ou controle orçamentário. Após esse conhecimento debatido, que perpassa pelas fases do ciclo orçamentário, passaremos para a análise crítica do ciclo orçamentário nas organizações do setor píblico.
Análise crítica do ciclo orçamentário nas organizações do setor público
Sem sobra de dúvida, nenhuma outra área da gestão pública foi objeto de tantas tentativas de reformas, impulsionadas pela dinâmica orçamentária governamental. Entretanto, o próprio termo reforma orçamentária engloba diversos conceitos intrínsecos, diferentemente do pensamento comum de apenas corte de gastos. Conforme citado em Cunha (2013, p. 247-250), diferentes caminhos percorridos na busca de uma reforma orçamentária eficiente e eficaz: · Foco em produtos e resultados: perspectiva da gestão pública sobre a capacidade de serem projetados resultados em diferentes horizontes temporais (curto e longo prazos); · Descentralização fiscal: repassar para outras esferas de gestão, observando-se as suas capacidades, a responsabilidade de tributação, encurtando o processo de arrecadação de receita; · Reformas contábeis: aperfeiçoamento nos sistemas de contabilidade do setor público, com o fito de melhoras significativas na transparência, na accountability pública e na eficiência da alocação de recursos; e · Lições da experiência internacional: maior flexibilidade nas decisões orçamentárias, controle das despesas, maior volume e qualidade das informações para elaboração do planejamento estratégico, entre outros aspectos. https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/42752/uma-analise-da-elaboracao-orcamentaria-do-setor-publico-brasileiro com o objetivo de melhor aproveitar recursos arrecadados, principalmente com alguma melhoria para a sociedade. Historicamente o seu processo de elaboração foi amadurecendo, mas ao mesmo tempo, se tornando, de certa forma, muito complexo para o entendimento das pessoas comuns. Com as novas constituições e alterações legais novos instrumentos e ferramentas foram sendo criadas e tornando o ciclo orçamentário um emaranhado de leis, regras e termos técnicos afastando a população e fazendo com que as contas públicas demandassem estudos mais aprofundados para sua compreensão e acompanhamento. O processo orçamentário ficou mais bem estruturado nos últimos anos, com a CF de 1988, e assim possibilitou uma aproximação maior do cidadão quanto à sua participação no processo. Com esse estudo ficou claro que o Orçamento passa por diversas fases e que nesse caminho seus números precisam ser justificados e embasados em planejamentos e leis orçamentárias previamente publicadas. A LRF é um exemplo da restrição imposta aos gastos públicos, e também à responsabilidade atribuída aos gestores e administradores do governo. Faltava ainda uma ferramenta mais direcionada á população, papel esse feito pelo Orçamento Participativo. Esse instrumento está ainda restrito aos municípios, mas já demonstra ser de elevada importância para a participação da sociedade em propostas e planejamentos orçamentários, assim como no acompanhamento da execução dos planos de gastos. Dessa forma, analisando o histórico da evolução orçamentária, estudando de forma simplificada o processo de elaboração dos orçamentos e entendendo os seus instrumentos legais é possível, cada vez mais, aproximar o cidadão tanto do planejamento social, quanto do monitoramento das contas públicas, e também do acompanhamento da aplicação dos recursos arrecadados pelo governo.
Conclusão
O trabalhou apresentou inicialmente as caracteristicas da FAB e a sua missão, baseando-se no documento legal, Força Aérea 100 (BRASIL, 2018A), que trata da concepção estratégica da Força. Após foi descrita a estrutura orçamentária da FAB, perpassando pelos órgãos responsáveis pelas etapas do ciclo orçamentário, a saber: o EMAER, responsável pela elaboração técnica, a SEFA, responsável pela execução e por último, mas não menos importante, o CENCIAR, responsável pelo controle.   Foi apresentada a posição da Aeronáutica no ciclo, como organização micro-orçamentária e o Ministério da Defesa como organização macro-orçamentária, sendo esta última a responsável pela coordenação com o Governo Federal. Além disso, apresentou-se os fluxos orçamentário no âmbito do Comando da Aeronáutica, sendo um voltado para o planejamento e aprovação,e o outro para execução e controle. Foi visto, de forma simplificada,  que as organizações executoras prestam contas por meio de balanços, seguindo as normas já estabelecidas, sendo essa, uma maneira de controle dos gastos públicos. Ao mesmo tempo, foi possível entender os aspectos críticos que permeiam a fase de execução, ressaltando-se o contingenciamento como algo que deve ser amenizado pela capacidade de reação do gestor. Outrossim, o estudo deixou claro que o orçamento exige dos gestores justificativas embasadas e planejamentos elaborados conforme as leis orçamentárias previamente publicadas. Nesse cenário, foi elaborada uma análise crítica que demonstrou o aprimoramento do processo orçamentário público ao longo dos anos, em contraste com  a falta de  conhecimento e pouca participação da população brasileira. Por fim, o assunto propiciou o conhecimento de uma área, até então desconhecida, mas que agora se mostra de maneira clara e compreendida. Foi possível uma reflexão sobre como os aspectos políticos, econômico, sociais, tecnologicos podem influenciar no planejamento orçamentário das organizações.
Referências bibliográficas
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