Diferenças entre os contratos e convênios administrativos

Diferenças entre os contratos e convênios administrativos

• CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS

• CONVÊNIO, CONSÓRCIO E COOPERAÇÃO

• CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

• SERVIÇOS PÚBLICOS

Os convênios são marcados pelo interesse recíproco e mútua cooperação, já os contratos pelo interesse oposto e contraprestação, ou seja, o preço a ser pago pelo objeto correspondente.

Resumo: Neste artigo, definem-se as diferenças entre os convênios e os contratos administrativos, firmados pela Administração Pública, tendo em vista as obrigações desta na prestação de serviços públicos em prol da sociedade. Apesar de serem utilizados há vários anos, ainda costumam ser confundidos, em razão do desconhecimento da legislação pertinente ou da intenção de fugir das regras impostas pela lei, a fim de beneficiar interesses particulares.

Palavras-chave: Contratos administrativos. Convênios administrativos. Diferenças.

Sumário: 1. Introdução. 2. Origem dos termos. 3. Definição e diferenças. 4. Decisões do Tribunal de Contas da União. 5. Considerações finais. 6. Referências bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

Este artigo objetiva delinear as diferenças entre os convênios e os contratos administrativos, firmados pela Administração Pública, tendo em vista as obrigações desta na prestação de serviços públicos em prol da sociedade. A realização de políticas públicas nas áreas de saúde, educação, trabalho e emprego, previdência social, segurança pública entre outras envolve a execução de convênios e contratos. Apesar de serem utilizados há vários anos, ainda costumam ser confundidos, em razão do desconhecimento da legislação pertinente ou da intenção de fugir das regras impostas pela lei, a fim de beneficiar interesses particulares.

De início, apresenta-se o surgimento dos dois instrumentos. O contrato é centenário, já o convênio, com cerca de cinquenta anos, demonstra necessidade de melhorias, para os fins a que presta, principalmente, em razão das distorções em seu uso. Recentemente, o Poder Executivo editou o Decreto 7.568, de 16/9/2011, que altera, mais uma vez, as regras para o convênio e o Decreto 7.592, de 28/10/2011, que suspende por trinta dias os repasses às entidades privadas sem fins lucrativos, os quais devem ser reavaliados. Em seguida, o artigo define os dois institutos, apoiando-se na legislação e doutrina, com ênfase nas diferenças entre eles. Destaca-se nesse item, o tratamento feito pelo Tribunal de Contas da União (TCU), quanto à responsabilização, inclusive com mudança recente mediante o Acórdão 2.763/2011-Plenário. Depois, mencionam-se outras decisões do TCU que abordaram a questão. Por último, as considerações finais, no sentido de se caracterizar os contornos dos contratos e convênios administrativos, para que cumpram sua finalidade precípua de atender ao interesse público e comum, cada um da sua forma e regra.

2. ORIGEM DOS TERMOS

A palavra contrato compõe-se de dois elementos: o pré-verbo con “junto de” e o substantivo tractus que, embora tenha sentido primeiro de “ação de arrastar”, encerra a ideia em seu elemento radical, de confiança e fidelidade (CRETELLA, 2006, p. 259). Nesse sentido, o termo contrato significa “arrastamento de confiança”.

Os contratos são seculares. O procedimento licitatório foi introduzido no direito público brasileiro há mais de 140 anos pelo Decreto 2.926, de 14/5/1862, que regia as arrematações dos serviços sob a responsabilidade do então Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas (COUTO, 2010, p. 28). A regulamentação só se tornou mais sólida, em 1922, por meio do Código de Contabilidade – Decreto 4.536, de 28/1/1922. Depois, passou-se pelo Decreto-Lei 200, de 25/2/1967, até ser reunida em um estatuto no Decreto-lei 2.300, de 21/11/1986.

A Constituição Federal de 1988 (CF/1988) elevou o procedimento licitatório a status constitucional, fazendo com que ele passasse a ser obrigatório. Para se chegar a atual Lei 8.666/1993, o Parlamento enfrentou problemas em obras públicas, os quais foram analisados pela Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) das obras públicas de 1991, o que resultou no estatuto de licitações e contratos, um dos mais detalhados do mundo.

Com relação ao convênio, o vocábulo tem a mesma origem da palavra convenção e deriva do latim convenire, significando o acordo entre duas ou mais pessoas. Tem por objetivo a realização de certos atos ou omissões (SZKLAROWSKY, 2011, p. 2).

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A CF/1988 não trouxe, de início, tratamento expresso ao termo convênio, contudo não se percebia qualquer impedimento a sua realização. Pelo contrário, o art. 23, parágrafo único, preconiza que "Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional".

Os convênios surgem da necessidade da descentralização apregoada na reforma administrativa de 1967, cujos principais instrumentos foram a Constituição de 1967 e o Decreto-Lei 200 do mesmo ano. A atenção do legislador estava exclusivamente voltada para as verbas a serem repassadas pela União aos Estados e Municípios, “esquecendo-se” o formulador dos atos normativos de mencionar as entidades privadas nas definições dos referidos ajustes (SALINAS, 2009, p. 193).

Vale destacar que o Decreto-lei 200, de 25/2/67, que estabeleceu a reforma administrativa federal, prevê, no art. 10, o convênio como forma de descentralização “da administração federal para as unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas”. Percebe-se a preocupação com a capacidade de execução daquele que receberá o recurso sem mencionar as entidades privadas.

Com advento da Emenda Constitucional 19, de 4/6/1998, o art. 241 passou a ter a seguinte redação:

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