RESPONSABILIDADE CIVIL E ADMINISTRIVA POR DANOS NO MEIO AMBIENTE

1. RESPONSABILIDADE CIVIL E ADMINISTRIVA POR DANOS NO MEIO AMBIENTE

Observe-se, inicialmente, o que dispõe o § 3º, do artigo 225, da Constituição Federal:

“§ 3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.”

A responsabilidade em matéria ambiental pode ocorrer em três esferas distintas - a penal, a administrativa e a civil.

Quanto ao tipo de sanção, essa pode ser de ordem moral (advertência), patrimonial (decorrente da responsabilidade civil) ou limitativa de liberdade, sendo que a responsabilidade adquire características e normas próprias dependendo do âmbito no qual se a analisa.

Responsabilidade administrativa. Resulta de infração a normas administrativas, sujeitando-se o infrator a uma sanção de natureza também administrativa: advertência, multa, interdição de atividade, suspensão de benefícios etc.

A responsabilidade administrativa fundamenta-se na capacidade que tem têm as pessoas jurídicas de direito público de impor condutas aos administrados. Esse poder administrativo é inerente à Administração de todas as entidades estatais – União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, nos limites das respectivas competências institucionais.

Responsabilidade criminal – Emana do cometimento de crime ou contravenção, ficando o infrator sujeito à pena de perda da liberdade ou pena pecuniária. Há, pois, dois tipos de infração penal: o crime e contravenção.

Os crimes ecológicos só existem na forma definida em lei, e só quando definidos em lei.

Responsabilidade civil – É a que impõe ao infrator a obrigação de ressarcir o prejuízo causado por sua conduta ou atividade. Pode ser contratual – por fundamentar-se em um contrato – ou extra-contratual - por decorrer de exigência legal (responsabilidade legal) ou mesmo de ato ilícito” (responsabilidade por risco).

2. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA POR DANO AMBIENTAL

O dispositivo constitucional faz clara distinção entre as três esferas de responsabilidade (civil, administrativa e penal), fornecendo-nos a diretriz de interpretação das normas infraconstitucionais, qual seja: a da independência destas esferas de responsabilização em razão da diferença do objeto que cada qual tutela, dos regimes jurídicos que as revestem e dos órgãos que impõem sanções dentro de cada esfera.

Outro fundamento constitucional da responsabilidade ambiental, independente de ser esta civil, penal ou administrativa, é o artigo 24, inciso VIII e Parágrafo 1º da CF/88, que disciplina a competência para legislar em matéria de responsabilidade por dano ao meio ambiente e cuja redação é a que segue:

O artigo 70 da Lei 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) define infração administrativa como “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”.

Depreende-se, daí, que a infração administrativa, ao caracterizar uma VIOLAÇÃO de regras jurídicas, tem como conseqüência o exercício do ius puniendi estatal, ou seja, do poder de polícia conferido à Administração Pública a fim de possibilitar o exercício do múnus público.

Pode-se, ainda, encontrar um conceito de infração administrativa no artigo 1º do Decreto nº 3.179/99, que dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, segundo o qual: “Art. 1º. Toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente é considerada infração administrativa ambiental e será punida com as sanções do presente diploma legal, sem prejuízo da aplicação de outras penalidades previstas na legislação”.

Já o artigo 14 da Lei 9.638/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) elenca os tipos de sanções administrativas às quais estão sujeitos os violadores das regras jurídicas discriminadas no artigo 70 - 2ª parte (de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente). Aqui cabe a observação de que toda e qualquer sanção deve estar prevista em lei, em atenção ao princípio constitucional da legalidade, que informa os atos administrativos de forma geral: “Art. 14. Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:

I - à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios.

II - à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público;

III - à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;

IV - à suspensão de sua atividade. (...)

§ 3º. Nos casos previstos nos incisos II e III deste artigo, o ato declaratório da perda, restrição ou suspensão será atribuição da autoridade administrativa ou financeira que concedeu os benefícios, incentivos ou financiamento, cumprindo resolução do CONAMA (...)”.

Além disso, há um dispositivo no Código Civil cuja leitura nos permite interpretar, quanto à responsabilidade, que a regra, em nosso ordenamento jurídico, é a responsabilidade subjetiva e, portanto, dependente da caracterização de uma conduta culposa ou dolosa por parte do agente e do nexo de causalidade entre esta e o dano ambiental verificado. Trata-se do art. 186, segundo o qual: “Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”.

Do contrário, quando a lei pretende excepcionar a regra da responsabilidade subjetiva, esta é sempre expressa, “fazendo cessar a necessidade de verificação do dolo ou da culpa como elementos identificadores e balizadores da volição do agente”.

Especificamente quanto à responsabilidade administrativa ambiental, há uma corrente interpretativa que entende que o artigo 37, II, “c” do Decreto 99.274/90, que regulamentou a Lei 6.938/81, reconhece a culpabilidade como pressuposto da responsabilidade administrativa ao estabelecer que o dolo, mesmo quando eventual, é circunstância agravante para a gradação do valor da multa. Primeiramente, vale transcrever o dispositivo: “Art. 37. O valor das multas será graduado de acordo com as seguintes circunstâncias: (...) agravantes: (...) dolo, mesmo eventual; (...)”.

3. DA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA: RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL SUBJETIVA

A responsabilidade administrativa é uma manifestação do poder de polícia do Estado, denominada por Édis Milaré de "o poder de polícia administrativa ambiental, definido como incumbência pelo art. 225 da Constituição federal, a ser exercido em função dos requisitos da ação tutelar”.

A responsabilização administrativa, assim, decorre da infração às normas administrativas de proteção ambiental e enseja a imposição de uma sanção ao sujeito infrator. Ambas, a infração e a sanção devem estar previstas em lei em atenção ao princípio da legalidade, que deve necessariamente reger os atos administrativos.

Infração administrativa é o descumprimento voluntário de uma norma administrativa para o qual se prevê sanção cuja imposição é decidida por uma autoridade competente no exercício da função administrativa – ainda que não necessariamente aplicada nesta esfera.

Reconhece-se a natureza administrativa de uma infração pela natureza da sanção que lhe corresponde, e se reconhece a natureza da sanção pela autoridade competente para impô-la. Não há, pois, cogitar de qualquer distinção substancial entre infrações administrativas e sanções penais. O que as aparta é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção, conforme correto e claríssimo ensinamento, que boamente sufragamos, de Heraldo Garcia Vitta. Com efeito, é disto que resulta o regime jurídico que lhes confere a própria feição, a identidade jurídica que lhes concerne, como acentuaram Régis Fernandes de Oliveira e Daniel Ferreira, enfatizando um critério formal.

Sanção administrativa é a providência gravosa prevista em caso de incursão de alguém em uma infração administrativa cuja imposição é da alçada da própria Administração. Isto não significa, entretanto, que a aplicação de sanção, isto é, sua concreta efetivação, possa sempre se efetuar por obra da própria Administração. Com efeito, em muitos casos, se não for espontaneamente atendida, será necessário recorrer à via judicial para efetivá-la, como ocorre, por exemplo, com uma multa, a qual, se não for paga, só poderá ser judicialmente cobrada”.

Em relação ao sujeito, poder-se-á tratar de pessoas físicas ou jurídicas, de Direito Privado ou de Direito Público.

A vontade de praticar a conduta infratora (e, portanto, sujeita a sanção) é elemento imprescindível para a aplicação de uma sanção administrativa. A lição do autor não deixa dúvidas de que o agente deve ter a consciência do ato que está praticando ou deixando de praticar e as suas possíveis conseqüências.

A responsabilidade administrativa não se fundamenta na teoria objetiva, mas sim, na teoria subjetiva, com a necessidade de comprovação de dolo ou culpa, somente podendo-se falar em responsabilidade objetiva quando no âmbito da responsabilidade civil e para fins de reparação ou indenização.

A responsabilidade administrativa por dano ambiental deverá ser apurada, necessariamente, por meio de um processo administrativo (artigo 71 da Lei 9.605/98[26]), respeitando-se o contraditório e a ampla defesa em estrita observância do princípio insculpido no artigo 5º, inciso LV da Constituição Federal e ao § 4º do artigo 70 da Lei 9.605/98. Respeitando-se, sobretudo, o princípio da legalidade.

O artigo 72 da Lei 9.605/98 estabelece os tipos de sanções que podem ser aplicadas em matéria ambiental, quais sejam: advertência (inc. I), multa simples (inc. II), multa diária (inc. III), apreensão de animais, produtos ou subprodutos de fauna e flora (inc. IV), destruição ou inutilização de produtos (inc. V), suspensão de venda e de fabricação do produto (inc. VI), embargo de obra ou atividade (inc. VII), demolição de obra (inc. VIII), suspensão parcial ou total de atividades (inc. IX), sanção restritiva de direitos (inc. X).

Então, pode-se dizer que a responsabilidade administrativa ambiental se diferencia da responsabilidade civil ambiental por que:

1. A responsabilidade administrativa se caracteriza pela imposição de uma sanção administrativa ao agente causador do dano ambiental, sanção esta que é expressão do ius puniendi do Estado, exercício do Poder de Polícia desencadeado pela infração às normas ambientais praticadas pelo agente; enquanto a responsabilidade civil ambiental se caracteriza pelo caráter reparatório, objetivando a recomposição do status quo do meio ambiente danificado - quando for possível - ou a indenização pelo dano provocado, o que deverá ser apurado através de um processo judicial de natureza civil, de competência do Poder Judiciário;

2. A responsabilidade administrativa ambiental, dentro da classificação dos tipos de responsabilidade, é extracontratual subjetiva, sendo esta a regra adotada pelo ordenamento pátrio; a responsabilidade civil ambiental, por sua vez, é objetiva, por força do artigo 14, § 1º, da Lei 6.938/81, tendo o ordenamento consagrado, excepcionalmente neste ponto, a teoria da responsabilidade civil objetiva, independente da comprovação de culpa ou dolo. Tal mudança foi sugerida por Toshio Mukai: “Essa idéia foi de nossa autoria, quando efetuamos sugestões ao então projeto de lei, que nos foi solicitado para exame, no sentido de apresentarmos sugestões, pela então existente SEMA”.

4. DA COMPETÊNCIA PARA A APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS

A responsabilidade administrativa por dano ambiental caracteriza-se pela imposição de uma sanção administrativa ao agente causador do dano ambiental. Tal sanção é a expressão do ius puniendi do Estado, exercício do Poder de Polícia desencadeado pela infração às normas ambientais. A proteção do meio ambiente, pelo Poder Público, se faz através do exercício do poder de polícia, que se desenvolve em duas fases: a preventiva (licenças, autorizações) e a repressiva (aplicação de sanções).

Certas atividades interessam simultaneamente às três entidades estatais, pela sua extensão a todo território nacional (v.g., saúde pública, trânsito, transporte etc.) o poder de regular e de policiar se difunde entre todas as Administrações interessadas, provendo cada qual nos limites de sua competência territorial. A regra, entretanto, é a exclusividade do policiamento administrativo; a exceção é a concorrência desse policiamento.”

Quanto à competência concorrente, entende este autor que esta existirá quando o interesse das pessoas políticas diferentes se justapõe. Entretanto, neste tocante, Toshio Mukai faz uma importante distinção: na competência concorrente há apenas o direito de legislar, como se vê do art. 24 em relação aos Estados, ao Distrito Federal e à União (sendo que ao Distrito Federal cabe legislar concorrentemente). Contudo, permitiu que o Município suplementasse a legislação federal e a estadual no que coubesse (inc. II do art. 30); aqui, trata-se de o Município dar continuidade à legislação existente, federal ou estadual.

Assim, o Município pode legislar, p. ex., sobre proteção do meio ambiente (inc. VI), suplementando a legislação federal e estadual, em âmbito estritamente loca.”

No âmbito da legislação concorrente, portanto, há uma hierarquia de normas, prevalecendo a lei federal sobre a lei estadual e a municipal, e a lei estadual sobre a municipal. Esta prevalência, é importante ressaltar, não significa desrespeitar o princípio federativo da autonomia dos entes políticos, ou seja: a União não pode, de modo algum, determinar a Estados e Municípios que ajam ou se abstenham de agir em determinado sentido, sob pena de inconstitucionalidade da lei federal que o faça.

Os Estados têm competência plena, por força do § 3º do artigo 24, na hipótese de omissão legislativa da União, e mesmo que haja normas gerais federais, desde que as respeite (§ 4º). Podem ainda os Estados legislar normas gerais, suplementarmente à União, em matéria concorrente, por força dos §§ 1º e 2º do mesmo dispositivo.

A omissão do exercício do poder de polícia é infração administrativa, nos termos do artigo 70, § 3º da Lei 9.605/98[42] e, ainda, ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 11, inciso II da Lei 8.429/92[43], ensejador de co-responsabilidade e até perda do cargo pelo funcionário omisso. Lembremos-nos, entretanto, que a caracterização da improbidade administrativa exige a conduta dolosa do agente.

5. O PRINCÍPIO DO NON BIS IN IDEM NA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA POR DANO AMBIENTAL

O princípio do Non Bis in Idem em matéria ambiental está insculpido no artigo 76 da Lei 9.605/98, que dispõe: “Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência”. Confirma-se, ainda, pelo artigo 8º do Decreto nº 3.179, de 1999, cujo texto é o seguinte: “Art. 8 O pagamento de multa por infração ambiental imposta pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a aplicação de penalidade pecuniária pelo órgão federal, em decorrência do mesmo fato, respeitados os limites estabelecidos neste Decreto.”

A interpretação dos dispositivos transcritos indica no sentido da impossibilidade de exercício paralelo e sobreposto do poder sancionador por parte de órgãos ambientais distintos, ou seja, impossibilidade de atuação simultânea dos entes federativos em razão de uma mesma conduta e um mesmo dano.

Assim, a autuação e a sanção devem ser únicas, assim como o é a pretensão punitiva do Estado. Isto porque a atuação dos órgãos ambientais, sejam estes federais, estaduais ou municipais, é regida por um só sistema, o SISNAMA, com fundamento no artigo 6º da Lei 6.938/81.

De resto, o exercício paralelo e indiscriminado do poder de polícia, co contrário do que poderia à primeira vista parecer, significa, na verdade, dispêndio desnecessário e inconveniente de esforços e recursos públicos, contrariando o princípio da eficiência administrativa consignado no caput do art. 37 da Carta Magna”.

O que se conclui é que o poder de polícia deve ser exercido por um só órgão integrante do SISNAMA, não podendo a mesma conduta causadora de danos ao meio ambiente ser punida em diferentes esferas da Federação, especialmente em obediência ao princípio federativo, constitucionalmente garantido. Aí está a expressão do princípio do Non Bis in Idem no âmbito do Direito Ambiental.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

MUKAI, Ana Cândida de Mello Carvalho. Responsabilidade administrativa por dano ambiental. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XI, n. 53, maio 2008. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2645>. Acesso em mar 2014.