Principios Da Administracao Publica

PRINCÍPIOS PRÁTICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Comunicação à Quarta Reunião Anual do Comitê de Especialistas em Administração Pública do Conselho Econômico e Social (Ecosoc) das Nações Unidas. Nova Iorque, 6 de abril de 2005.

A administração pública desempenha um papel central nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas (ODMs) porque eles só serão atingidos na medida em que os Estados nacionais nos países em desenvolvimento contem com aparelhos de Estados dotados de capacidade suficientemente forte para promovê-los. No caso dos países mais pobres, para os quais a consecução de tais objetivos dependerá do apoio de países desenvolvidos através das instituições internacionais do sistema ONU, essa ajuda também dependerá da capacidade de governança de cada país e particularmente da qualidade do instrumento mais geral de ação coletiva com que eles contam: o Estado e sua administração pública.

Em cada país, a capacidade do Estado depende, em primeiro lugar, de suas instituições políticas democráticas que asseguram o império da lei, garantem os direitos humanos, e torna legítimo o governo. Depende, em segundo lugar, da qualidade de suas políticas públicas, em especial de suas políticas econômicas e sociais, que levam à consecução de tais objetivos em um nível mais operacional. Depende, em terceiro lugar, da qualidade da administração pública, que implementa essas leis e políticas – uma administração pública da qual, no passado, se exigia essencialmente que fosse eficaz, mas da qual hoje em dia, com o aumento dos serviços sociais fornecidos pelo Estado, se exige também que seja eficiente. O núcleo estratégico do governo precisa contar com serviços públicos profissionais de nível superior da mais alta qualidade, que trabalhem ao lado dos políticos eleitos na tomada de decisões governamentais. Por outro lado, cada governo deve criar uma estrutura de Estado descentralizada, e fazer com que as agências sejam responsáveis mais por resultados do que por procedimentos, a fim de fornecer com eficiência os serviços sociais e científicos que caracterizam as democracias modernas.

Uma importante contribuição que as Nações Unidas podem dar a seus países membros é oferecer uma definição ampla e flexível de princípios práticos de administração pública que facilitem o atingimento dos Objetivos de Desenvolvimento do

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Milênio. Princípios que, uma vez aplicados, aumentarão a capacidade do Estado, tornando mais eficaz o núcleo estratégico do Estado, e mais eficientes os serviços sociais e científicos. Dada, no entanto, a enorme heterogeneidade do desenvolvimento político e econômico dos países membros, será realista tentar conceber tais princípios? Acredito que a resposta é ‘sim’, desde que tais princípios sigam uma abordagem de baixo para cima (bottom-up), isto é, que sejam simples, quase óbvios, sem serem apenas de senso comum; que sejam operacionais, oferecendo orientação prática e ao mesmo tempo deixando os países livres para adotarem as instituições e práticas administrativas que julgarem adequadas; e que, antes de serem aprovados, sejam submetidos a ampla discussão.

O secretário deste Comitê preparou um excelente documento para servir como base de nossa discussão, “Bottom-up Approaches and Methodologies to Develop Foundations and Principles of Public Administration: The Example of Criteria-Based Organizational Assessment”, a partir de agora chamado Documento. Como observa em suas primeiras páginas, há alguns princípios de administração pública que são amplamente aceitos hoje em dia. "Tais princípios deveriam incluir transparência e responsabilização, participação e pluralismo, subsidiariedade, eficiência e eficácia, e eqüidade e acesso a serviços”. No entanto, acrescenta o documento, "o desafio está em reduzir as grandes lacunas que existem entre a teoria e a prática da administração pública”.1 Para definir os princípios operacionais da administração pública, acredito que será necessário, de um lado, levar em consideração esses princípios gerais e, de outro, as necessidades práticas de um princípio operacional.

O Documento distingue a abordagem segundo os ‘princípios padronizados de administração’ da abordagem ‘baseada em critérios’, e opta pela segunda. Os princípios padronizados enfrentam os problemas clássicos da abordagem "tamanho único" ("one size fits all"). As abordagens baseadas em ‘critérios’ evitam esse problema definindo-se como capazes de compartilhar “um pressuposto comum: o de que as organizações que reúnem os elementos chave dos critérios críticos têm capacidade de ser eficazes e de mostrar alto desempenho, mesmo se nenhuma medida específica de desempenho for analisada”.2 Concordo com essa abordagem, mas acredito que o Comitê, seguindo essa linha de 1 Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (2005) "Bottom-up Approaches and Methodologies to Develop Foundations and Principles of Public Administration: The Example of Criteria-Based Organizational Assessment", pg. 6. 2 Documento, pg. 20.

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pensamento, deveria também levar em conta princípios que são operacionais e estruturais. Por princípios operacionais eu entendo princípios que envolvem uma linha de ação razoavelmente clara e pragmática. Que são flexíveis para admitir interpretação, mas são simples e diretos para facilitar a implementação. Acrescentando a palavra ‘estrutural’, quero dizer que os princípios exigirão, para serem aplicados, algumas mudanças estruturais na organização do Estado – mudanças que não se limitam a reformas do organograma mas envolvem o tipo de propriedade das agências que executam serviços financiados com recursos fiscais. Esses princípios operacionais e estruturais devem ser divididos em três seções, referindo-se, respectivamente, à estrutura do Estado, ao serviço público e às práticas de administração.3

Em relação à estrutura do Estado, a questão não é saber se o Estado deve ser unitário ou federal, mas quais serviços deveriam ser prestados diretamente pelo Estado, por meio de servidores públicos estatutários, e quais o Estado deveria terceirizar, mantendo, ao mesmo tempo, a responsabilidade sobre eles. Na moderna administração pública há uma nítida linha de ação. O Estado deve prestar diretamente, através de servidores públicos estatutários, apenas os serviços que envolvem atividades específicas do Estado, isto é, as atividades que envolvem o uso do poder do Estado, ou que