O PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA COMO PARÂMETRO DE CONTROLE DAS POLÍTICAS GOVERNAMENTAIS VIA AÇÃO POPULAR

O PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA COMO PARÂMETRO DE CONTROLE DAS POLÍTICAS GOVERNAMENTAIS VIA AÇÃO POPULAR

Introdução

O Princípio da Moralidade Administrativa: conteúdo e implicações

        Delineando as pilastras fundamentais que viriam a informar e conformar a estrutura da administração pública brasileira, a Constituição Federal de 05 de outubro de 1988 deixou expressamente positivado como princípio de direito administrativo aquele referente à moralidade administrativa. Com efeito, o art. 37, caput, de nossa Carta Magna reza que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (redação de acordo com a EC 19/98).

        Todo e qualquer ato administrativo, seja ele de cunho normativo ou mesmo de natureza administrativa strictu sensu (atos de administração), deverá se conter dentro das balizas fornecidas por estes princípios, bem como terá de se nortear pelos vetores traçados por esta categoria de normas. Tal qual uma verdadeira bússola, os princípios fundamentais da administração pública são instrumentos indispensáveis para uma atuação estatal correta e equilibrada, respeitadora, dentre outros direitos, daqueles ditos fundamentais.

        Inserido nesse contexto próprio do Estado Democrático de Direito reavivado oficialmente no Brasil em 1988, o princípio da moralidade avulta com grande importância não apenas teórica e abstrata, mas principalmente em razão do animus faciendi que ele impõe ao espírito de todos os administradores estatais. Não basta mais agir “em nome da lei”. O estado tem também de agir em nome daquilo que é “moralmente aceitável e desejável”. Mas o que seria essa moral? Ou melhor: qual o específico conteúdo da moralidade administrativa?

        Delimitar com precisão o âmbito de abrangência do princípio da moralidade administrativa não tem sido tarefa fácil para a doutrina, tanto nacional quanto estrangeira. Não há consenso absoluto entre aqueles juristas que se dispuseram a meditar sobre o tema da moralidade, uns conferindo a este princípio uma interpretação cautelosa e comedida, outros imantando-lhe uma abrangência mais elástica, de conteúdo mais amplo.

         De início, portanto, podemos constatar que estamos diante de um problema notadamente hermenêutico, de construção de significados e sentidos, onde estão presentes não apenas fatores estritamente jurídicos e objetivos, mas também, e principalmente, aspectos subjetivos – e por que não dizer ideológicos – do intérprete. Relembramos assim a advertência do grande mestre cearense Raimundo Bezerra Falcão, o qual já nos alertava para a inesgotabilidade do sentido das normas jurídicas, já que a mente humana, precisamente por “ser humana”, não se encerra dentro de modelos finais (normativos) prontos e acabados, sendo indispensável o concurso do intérprete, com o seu compromisso sócio-humanístico, para a determinação “mais” correta dos conceitos jurídicos. E é precisamente nessa marcha de recomendações que devemos estudar o conteúdo jurídico do princípio da moralidade administrativa, valendo-nos tanto dos contributos já fornecidos pela doutrina, quanto do enfoque constitucional que a nossa própria Carta Magna nos pode oferecer.

        Sobre a moralidade administrativa, o jurista Celso Antonio Bandeira de Mello lembra-nos as lições pioneiras de Jesús Gonzáles Peres, quando o mestre espanhol já circunscrevia o âmbito da moralidade à lealdade e à boa-fé. Complementa ainda o professor paulista que segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos seus administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos^[1].

        A professora Germana de Oliveira Moraes complementa o ensinamento do professor paulista ao lecionar que o princípio da moralidade administrativa, no sentido estrito de conformação da conduta dos agentes públicos, sob a perspectiva da ética, além de conexo aos princípios da impessoalidade e da publicidade, relaciona-se aos valores confiança, honestidade e lealdade e respeito aos valores culturais predominantes em determinada sociedade, aos quais correspondem as seguintes dimensões: a) boa-fé (tutela da confiança); b) probidade administrativa (deveres de honestidade e de lealdade); c) razoabilidade (expectativa de conduta civiliter, do homem comum, da parte do agente público)^[2]. Rodolfo de Camargo Mancuso, por seu turno, também considera três sub-tópicos dentro da moralidade administrativa: 1) o abuso do direito; 2) o desvio de poder; e, mesmo, 3) a razoabilidade da conduta sindicada^[3].

        Em todas as conceituações podemos identificar uma concordância em torno dos cânones da boa-fé e da razoabilidade como sub-elementos do princípio da moralidade. Contudo, podemos notar que ainda assim há uma tendência quase inafastável e imperceptível na doutrina de se confundir o princípio da moralidade com o da legalidade.

        Entendemos, contudo, que a moralidade administrativa não pode ser entendida em termos tão restritos. Quando o legislador constituinte positivou o termo “moralidade” certamente ele não quis apenas reforçar a obrigatoriedade do Estado de se ater à estrita legalidade – em conformidade com a tese defendida por alguns de que “imoralidade é igual à ilegalidade” –, de modo que temos de analisar de maneira mais acurada o desiderato constitucional.

        Não podemos, sob a ótica trazida pela CF/88, identificar como irmãos gêmeos os princípios da legalidade e da moralidade. Isto porque nem sempre aquilo que é legal é moralmente aceito dentro de um determinado sistema constitucional. A moralidade (administrativa) ganhou vida autônoma e juridicidade plena em nosso país com a Carta da República de 1988, a qual, segundo a jurista Germana de Oliveira Moraes, é a única a erigir a moralidade administrativa (ao menos com essa terminologia) à estatura de princípio constitucional^[4]. Este fato peculiar, portanto, jamais pode ser desprezado pelos estudiosos do assunto.