O Serviço público em sentido restrito

INTRODUÇÂO

O presente trabalho visa apresentar e abordar de maneira simples e didática o tema serviços públicos. Foram selecionadas dentre os variados subtemas entrelaçados os mais pertinentes e importantes, que não podem jamais passarem despercebidos aos acadêmicos de direito.

Existe uma dificuldade, que gera divergência na doutrina quanto ao conceito de serviços públicos. Segundo Carvalho Filho (p. 331, 2015):

Trata-se, na verdade, de expressão que admite mais de um sentido, e de conceito que, sobre ter variado em decorrência da evolução do tema relativo às funções do Estado, apresenta vários aspectos diferentes entre os elementos que o compõem. É conhecida a teoria de DUGUIT, segundo a qual os serviços públicos constituiriam a própria essência do Estado. Desse momento em diante, porém, foi tão profunda a alteração introduzida na concepção das atividades estatais que na França se chegou a considerar que estava em crise a noção de serviço público.

Por força dessas dificuldades é que varia o conceito de serviço público entre os estudiosos da matéria, nacionais e estrangeiros.

Todavia, como nossa pretensão é a de colocar os temas com a maior simplicidade e dentro de linhas lógicas, devemos esclarecer, de imediato, que a expressão serviço público admite dois sentidos fundamentais, um subjetivo e outro objetivo. No primeiro, levam-se em conta os órgãos do Estado, responsáveis pela execução das atividades voltadas à coletividade. Nesse sentido, são serviços públicos, por exemplo, um órgão de fiscalização tributária e uma autarquia previdenciária. No sentido objetivo, porém, serviço público é a atividade em si, prestada pelo Estado e seus agentes. Aqui nos abstraímos da noção de quem executa a atividade para nos prendermos à ideia da própria atividade.

1. CONCEITO

Não há atualmente uma unanimidade na doutrina para conceituar a ideia de Serviço Público. Isso porque essa definição sofreu diversas alterações com o passar do tempo e com a evolução do tema.

José dos Santos Carvalho Filho afirma ser possível conceituar Serviço Público de duas formas: subjetiva e objetiva. Desse modo, pela forma subjetiva, observa-se os órgãos do Estado, responsáveis pela execução de atividades voltadas à coletividade, onde um órgão de fiscalização tributária seria um exemplo de serviço público. Já pela forma objetiva, leva-se em conta a própria atividade que o Estado realiza.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por sua vez, conceitua esse tema afirmando existir os serviços públicos em sentido amplo e os em sentido estrito, que serão analisados a seguir.

1. Serviço público em sentido amplo

Di Pietro afirma que um dos primeiro conceitos de serviço público foi realizado pela Escola do Serviço Público, mas tal definição, por ser muito ampla, abrangia todas as atividades do Estado.

 A Escola do Serviço Público afirmava que tratava-se de atividade ou organização assumida por uma coletividade pública e que seu objetivo era satisfazer uma necessidade de interesse geral. Maria Di Pietro ainda acrescenta um outro elemento à essa definição, qual seja o fato dos serviços públicos estarem submissos ao regime jurídico derrogatório do direito comum.

Para conceituar serviço público, Mário Masagrão (apud Di Pietro, 2014, p. 103) considera os objetivos do Estado e afirma que serviço público é “toda atividade que o Estado exerce para cumprir os seus fins”. Desse modo, inclui a atividade judiciária (onde o Estado exerce função de terceiro, gerenciando o procedimento das partes) e a atividade administrativa (onde o Estado, ao decidir sobre seu próprio procedimento, realiza atividade primária).

Ainda, é valido ressaltar o que traz Hely Lopes Meirelles, ao conceituar serviço público como sendo “todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado” (MEIRELLES, 1984, p. 52).

1. Serviço público em sentido restrito

O conceito no sentido restrito coloca o serviço público como sendo as atividades exercidas pela Administração Pública, excluindo-se as funções legislativa e jurisdicional, além de considerar essa atividade como completamente distinta do poder de polícia que o Estado possui.

Aqui, há um Estado com o fim de atender os interesses coletivos e o bem estar da sociedade por meio do fornecimento de serviços fundamentais aos particulares.

Nesse contexto, vale indicar o pensamento de Celso Antonio Bandeira de Mello (apud Di Pietro, 2014, p. 141):

Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestados pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público – portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo.

Desse modo, deve ser observado o atendimento das necessidades coletivas por parte do Estado, tanto por meio de ação própria, quanto de empresas concessionárias, permissionárias ou outras que forneçam serviços necessários ao desenvolvimento social.

1. Evolução

Como já dito, o conceito de serviço público sofreu uma considerável evolução. Ainda, devido à dificuldade em se conceituar esse tema, alguns doutrinadores chegaram a falar em “crise na noção de serviço público”, segundo Di Pietro.

Maria Di Pietro mostra que originariamente, devido à grande influencia da Escola de Serviço Público, os doutrinadores utilizavam três critérios para chegar ao conceito de serviço público. São eles: o subjetivo, observando-se a pessoa jurídica que realiza a atividade, isto é, o serviço era prestado pelo Estado; o material, levando-se em conta a atividade exercida, que possui a finalidade de satisfazer as necessidades da sociedade; e o formal, analisando-se o regime jurídico, ou seja, o serviço público seria exercido sob regime de direito público derrogatório e exorbitante do direito comum.