Gestão Publica

ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO – A RELEVÂNCIA EM BUSCA DA DISCIPLINA

Humberto Falcão Martins^[1]*)

1. Introdução

A edição de julho/setembro de 1972 da Revista de Administração Pública trouxe um texto tornado clássico do professor Paulo Roberto Motta, intitulado “Administração para o desenvolvimento – A disciplina em busca da relevância”. Nele, o autor reflete sobre a disciplina que, àquela altura, já buscava há alguns anos estabelecer a ponte entre o planejamento governamental desenvolvimentista e a capacidade dos governos para implementá-lo. Motta destaca dois problemas básicos – tanto da perspectiva empírica quanto da teórica – da administração para o desenvolvimento. Primeiro, no que se refere aos fins, constata que a visão de futuro dos países subdesenvolvidos é a imagem e semelhança dos países desenvolvidos. Nesse sentido, a administração para o desenvolvimento estaria buscando mapear as diferenças e obstáculos para conversão de sociedades tradicionais em transicionais e, sucessivamente, modernas (os países desenvolvidos). Segundo, no que se refere aos meios, constata que a forma básica de promoção de capacidade de governo consiste na implementação de um padrão de burocracia governamental ortodoxa, inspirada no modelo-ideal weberiano, orientada para eficiência e eficácia, refletindo um deslumbramento pela evolução das concepções de gestão dos países desenvolvidos.

Essa visão evolucionista comportava três diferentes posturas: a) a racionalidade moderna pode ser transferida e aprendida integralmente; b) a racionalidade moderna não pode ser transferida porque é limitada e condicionada por aspectos culturais peculiares; e c) a racionalidade moderna pode ser parcialmente transferida, desde que ajustada. Em todos os casos, a “racionalidade moderna”, conforme se afigura nos países desenvolvidos, é considerada o último estágio a ser buscado.

Motta propunha três linhas que uma nova administração para o desenvolvimento deveria seguir: a) voltar as organizações para objetivos peculiares de desenvolvimento, buscando-se a relevância mediante a efetividade organizacional (o impacto desejável no ambiente), uma forma estrita de administração por objetivos; b) conceber modelos mais orgânicos de organização (em contraposição à burocracia mecanicista tipicamente weberiana), menos rígidos e permanentes, mais temporais e flexíveis; e c) buscar o comprometimento valorativo das pessoas que integram as organizações e não apenas a adesão neutra à regra burocrática como forma de realização de resultados.

Passadas mais de três décadas de sua publicação original, permanecem categorias análogas de problemas e soluções, apesar de o mundo e os países em desenvolvimento terem mudado significativamente. Por um lado, a globalização proporcionou maiores “entradas” das sociedades mais avançadas (pelo acesso a bens e serviços, comunicações e transportes) nas subdesenvolvidas e vice-versa, homogeneizando e padronizando visões de futuro e, ao mesmo tempo, revelando identidades muito específicas e possibilidades peculiares. Ainda que subsistam profundas diferenças de poder, riqueza e bem-estar dentre os países, a globalização tende a mesclar padrões modernos, tradicionais e transicionais de forma bastante peculiar. Por outro lado, a “nova gestão pública” surgiu como portadora de modelos de gestão mais orgânicos e, ao mesmo tempo, estabeleceu-se como novo paradigma a ser seguido, gerando tanto deslumbramento quanto o modelo burocrático ortodoxo gerou anteriormente.

No bojo desses movimentos surgiram novas concepções de transformação institucional no Estado, portadores de prescrições sobre o que os Estados deveriam fazer em relação ao desenvolvimento e como prepará-los para tal. Os anos 80 representaram a decadência da velha Administração para o Desenvolvimento. Além das flagrantes disfuncionalidades da burocracia ortodoxa, esmorecia a idéia de que cabia aos Estados papel central na promoção do desenvolvimento. Os anos 80 e 90 não produziram uma nova administração para o desenvolvimento, mas um modelo de “Administração para o Ajuste Fiscal”, baseado na crença de que o desenvolvimento requeria uma retirada do Estado e maior autonomia do mercado. O novo milênio traz de volta a discussão sobre o desenvolvimento e sobre o papel dos Estados na sua promoção. Essa discussão ilumina o advento de uma mudança de paradigmas de transformação institucional no Estado e na Administração pública e acena para uma nova Administração para o desenvolvimento.

O propósito deste artigo é caracterizar essa mudança de paradigmas de transformação institucional do Estado e da administração pública de modo a se delinear (do ponto de vista empírico e normativo) uma trajetória de transformações na direção de uma nova Administração para o Desenvolvimento. A disciplina em busca da relevância encontra novas relevâncias em busca do resgate da disciplina.

Os dois próximos segmentos apresentam a caracterização de dois paradigmas^[2] de transformação institucional^[3] do Estado, denominados, respectivamente, “reforma do Estado” e “revitalização do Estado”. A Figura 1 apresenta de forma resumida as características de ambos os paradigmas.

Figura 1. Paradigmas de transformação institucional

[pic 1]

A construção desses paradigmas utilizou elementos empíricos e conceituais. Há uma dupla utilidade nesse exercício: a) caracterizar uma transição de pensamento, da concepção da reforma para a revitalização do Estado; e b) possibilitar análises sobre a extensão na qual determinadas experiências específicas se enquadram mais num ou noutro paradigma. A questão é que praticamente qualquer experiência concreta, independentemente do nome, conterá elementos de ambos paradigmas. A esse propósito, é fundamental que qualquer análise a partir desses paradigmas desconsidere a questão terminológica – porque há experiências concretas que se denominam, genericamente ou não, “reforma do Estado” e posicionam-se na perspectiva do paradigma e da “revitalização do Estado” e vice-versa. Embora as nomenclaturas sejam problemáticas, o que se busca é contrastar significações.

Essa forma de pensamento carrega uma hipótese e uma sentença normativa. Por um lado, supõe-se (sem a pretensão de corroborações com análises factuais) que os processos de transformação institucional do Estado tenderão a incorporar progressivamente, de forma mais ou menos complementar, características do paradigma da revitalização do Estado, indicando uma nova Administração para o Desenvolvimento. Por outro lado, sustenta-se que, do ponto de vista valorativo, esse deveria ser o movimento.

2. A reforma do Estado: o Estado como problema