Atividade Financeira do Estado

DIREITO FINANCEIRO 

   

1 A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

        1.1 Conceito e conteúdo

        1.2 Fim e características

        1.3 Funções de governo

        

Nos primeiros tempos, quando o homem vivia do modo mais natural possível e era nômade, não havia despertado, porque ainda não havia motivo para isso, para a constituição de um órgão a quem outorgasse o gerenciamento das relações em sociedade, mesmo porque tínhamos, então, apenas grupos que sobreviviam por si mesmos, tendo à frente alguém que exercia a liderança. Os grupos foram crescendo, a sociedade se formando e com ela o homem sentiu a necessidade de criar o Estado. ^[1]

Formado o Estado, surgiu a atividade estatal: trabalho, ações e funções do Estado voltadas para o interesse coletivo, porque, basicamente, sua finalidade é a realização do bem comum. Evidentemente, isso implica custos e custos altíssimos. A existência do Estado requer muitos gastos.

O Estado financeiro que se desenvolveu, primordialmente, desde a Idade Média, trouxe os contornos elementares da atividade financeira desenvolvida no atual modelo de Estado.

Se se fizer uma retrospectiva histórica em que se fundamente a abordagem deste tema, constata-se a existência de um Estado patrimonial arquitetado há muito tempo, porquanto foi adotado já na Europa do século XIII, estendendo-se ao final do século XVIII, ou seja, desde o colapso do feudalismo até o advento do Estado de Direito.

Com o advento do Estado fiscal, projeção financeira do Estado de Direito, já com as grandes revoluções do século XVIII, surge novo perfil das receitas e despesas públicas, conjuntamente com um aperfeiçoamento dos orçamentos públicos e dos empréstimos públicos autorizados e garantidos pelo Poder Legislativo, tudo isso devendo gravitar em torno do atendimento das necessidades públicas.

Sabe-se que nas primeiras organizações humanas, as necessidades eram atendidas pelos próprios indivíduos. Com a evolução dos agrupamentos humanos, isto é, com o surgimento do Estado, houve a imperiosa exigência de criação de serviços gerais para satisfação de necessidades coletivas, porque o fim da sociedade estatal é suprir tais necessidades, proporcionando o bem comum a seus membros.

A noção de bem comum é complexa, mas identifica-se plenamente com a de bem-estar social. Pode ser conceituado, como o faz Kiyoshi Harada: ^[2] “um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas, ao mesmo tempo em que estimula a compreensão e a prática de valores espirituais”.

Assim é que o Estado desenvolve inúmeras atividades e cada uma delas tem por finalidade tutelar determinada necessidade pública. Todas as necessidades públicas não são da mesma natureza. Algumas necessidades públicas são de natureza essencial e isto quer dizer que cabe ao Estado sua realização de forma direta e exclusiva, isto é, o Estado não pode delegá-las a terceiras pessoas, compete a ele próprio satisfazê-las. Exemplos: as que dizem respeito à segurança pública, à prestação jurisdicional (por isso, só o Estado pode dizer o direito), a diplomacia, a política, entre outras. Essas atividades indelegáveis representam o interesse primário do Estado e são indelegáveis em função da indisponibilidade do interesse público (o interesse público é indisponível), elas dizem respeito à própria razão de ser do Estado (não fosse isso, para que existir Estado?). No entanto, outras atividades representam interesses secundários do Estado, são as denominadas atividades complementares: tanto podem ser desenvolvidas diretamente pelo Estado como por interpostas pessoas. Por exemplo: concessionárias de serviços públicos, que, há algum tempo, eram empresas públicas, visto que desde a década de 90 a tendência é a privatização (como foi o caso da CELB, hoje Energisa, e de muitas outras Brasil afora).

Vale esclarecer que, na abordagem sobre a atividade financeira, o termo Estado é empregado no sentido de ente federado, portanto, compreendendo, aqui no Brasil, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, conforme prevê o art. 18 da Constituição Federal.

Na manutenção da imensa rede de serviços públicos, o Estado utiliza-se não só do trabalho de pessoas, mas também de variadíssimo número de coisas. É o Estado o maior criador e consumidor de riquezas e serviços no mundo civilizado.

Com raras exceções (como, por exemplo, o trabalho do cidadão nas eleições, no tribunal do júri, etc.), o Estado costuma pagar em dinheiro os bens e o trabalho necessários ao desempenho de sua missão. É o processo da despesa pública, que substituiu, com vantagens, o da requisição, o da gratuidade de cargos, o do apossamento dos cabedais dos inimigos vencidos, embora de tudo isso ainda perdurem resquícios, principalmente em tempo de guerra. Aliás, a palavra finanças significa “assuntos referentes a dinheiro” e sua administração pressupõe a existência de uma economia de dinheiro.

Pois bem, o atendimento das necessidades públicas pelo processo dos serviços públicos não seria possível se o Estado não pudesse contar com recursos materiais para tanto. Assim é que, concomitantemente com as atividades políticas, sociais, econômicas, administrativas etc., que constituem sua finalidade precípua, o Estado tem de exercer outra atividade específica, atividade essa que vai lhe proporcionar os meios materiais que lhe possibilitem o exercício de todas as suas outras atividades. Trata-se de uma atividade de natureza patrimonial denominada ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.

CONCEITO: “A atividade financeira do Estado é a procura de meios para satisfazer às necessidades públicas”. [3]

Segundo Tathiane Piscitelli, a atividade financeira depende de três elementos: a) o orçamento público (peça fundamental e delimitadora das receitas e despesas realizadas em determinado exercício financeiro); b) as formas, condições e limites de obtenção de receita para custeio das despesas e c) as formas, condições e limites para a realização dos gastos públicos.

Enquanto os particulares suprem suas necessidades privadas com recursos do seu próprio patrimônio, com o Estado não ocorre a mesma coisa, porque as atividades estatais produtivas de valores econômicos não trazem para o Tesouro quantia expressivamente alta para fazer frente à despesa pública, senão uma pequena parcela dos recursos indispensáveis à satisfação das necessidades públicas.