Direito Adm

Capítulo VIII

Bens Públicos

8. Conceito

        As expressões “domínio público” e “bens públicos” têm sido usadas para designar a mesma coisa, todavia, na doutrina, é bastante controvertido o entendimento de uma e outra expressões.

        As duas expressões podem significar todos os bens pertencentes às pessoas políticas como a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como os entes descentralizados de direito público, como autarquias e fundações públicas, ou em um sentido mais restrito, somente os bens de uso especial e de uso comum do povo, pertencentes a essas mesmas pessoas jurídicas.

        Meirelles (2007, p. 517) anota que a “A expressão domínio público ora significa o poder que o Estado exerce sobre os bens próprios e alheios, ora designa a condição desses bens. A mesma expressão pode ainda ser tomada como o conjunto de bens destinados ao uso público (direto ou indireto – geral ou especial – uti singuli ou uti universi), como pode designar o regime a que se subordina esse complexo de coisas afetadas de interesse público”.

        Adotamos o conceito de Meirelles (2007, p.520), para quem bens públicos:

“em sentido amplo, são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis ou móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”.

        Esse conceito é bastante abrangente, mas é o que mais se aproxima do regime jurídico dos bens públicos no Brasil.

        Temos ainda um conceito legal do que é bem público, mas que não aponta para o regime jurídico dos mesmos.

        O artigo 98 do Código Civil dispõe que “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.

        Por esse conceito, somente são bens públicos aqueles que pertençam à União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas.

8.1 Classificação dos bens públicos

        Os bens públicos tem uma classificação legal, estabelecida no artigo 99 do Código Civil:

1. Bens de uso comum do povo são aqueles que podem ser usados por qualquer pessoa, qualquer do povo, seja por destinação legal ou natural, como ruas, praças, avenidas, rios, mares, etc.;
2. Bens de uso especial são aqueles aplicados na prestação de um serviço público, constituindo o aparelhamento da Administração Pública para o exercício de suas atividades, como o imóvel onde está instalado um posto de saúde, o mobiliário dentro dele, o veículo para transporte das pessoas até o posto (ambulância), etc.; e,
3. Bens dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, e que estão livres para alienação ou qualquer outra destinação.

8.2 Regime jurídico dos bens públicos

        Os bens públicos de uso comum do povo e de uso especial, por determinação constitucional e legal, são:

1.  imprescritíveis, e , portanto, não podem ser usucapidos, conforme dispõe o artigo 183, § 3º e 191, parágrafo único, da CF/88;
2.  impenhoráveis, a execução judicial contra a Fazenda Pública tem procedimento especial, previsto no artigo 730 do Código de Processo Civil, em face do que dispõe o art. 100 da CF/88, de maneira que, seus bens não podem ser levados a hasta pública;
3.  Inalienáveis: para serem vendidos tem que ser desafetados, ou seja, perder a sua destinação para uso em um serviço público, o que deve ocorrer por lei; e,
4. insusceptíveis de oneração: não se pode dar em garantia de uma dívida um bem público, não se pode constituir penhor ou hipoteca, porque estão afetos a uma finalidade pública.

        Os bens dominicais, por não estarem afetos a uma finalidade pública, podem ser alienados, aplicando-se lhes, porém, a imprescritibilidade, impenhorabilidade e a insusceptibilidade de oneração.

8.3 Afetação e desafetação

        A afetação de um bem público significa dizer que ele está destinado ao uso comum do povo ou ao uso especial, portanto, aplicado a uma finalidade pública.

        Decorre de lei, ou quando autorizado pela lei, por ato administrativo, a afetação de um bem público.

        A desafetação significa a retirada do bem público dessa destinação a um fim de uso comum do povo ou ao uso especial, seja por lei ou quando autorizado por esta, por ato administrativo, tornando-o um bem dominical.

        Cabe reforçar que o bem dominical não é utilizado para qualquer fim público específico, podendo ser objeto, por exemplo, de aquisição e receitas para o Poder Público, como um imóvel locado a particulares.

8.4 Alienação de bens públicos.

        Como antes referido, os bens de uso comum do povo e os de uso especial, para serem alienados, precisam, primeiramente, ser desafetados, o que ocorrerá mediante lei. Somente depois de perderem essa aplicação a um fim de interesse público ou a um serviço público, é que poderão ser alienados. Os bens dominicais podem ser alienados desde logo.

        A alienação dos bens pertencentes ao Poder Público, conforme estabelece o artigo 37, XXI da CF/88, deve passar por processo de licitação, sendo que a Lei nº 8.666/93, estabelece que:

1. bens imóveis, necessária autorização legislativa, avaliação prévia e serão licitados na modalidade concorrência (art. 17, I e 23, § 3º) ou leilão, (art. 19), ou dispensada, nos casos das exceções do art. 17, I; e,
2. bens móveis, sem necessidade de autorização legislativa, sendo exigida avaliação prévia, licitados na modalidade leilão (art. 22, § 5º), podendo ser dispensada a licitação nos casos do art. 17, II.

        Os casos em que não é necessária a licitação para bens imóveis encontram-se arrolados no artigo 17, I, alíneas “a” a “i”:

1. dação em pagamento;
2. doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;
3. permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;
4. investidura;
5. venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo;
6. alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
7. procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição;
8. alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
9. alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;

        

        Os casos de dispensa de licitação para bens móveis encontram-se no artigo 17, II da Lei nº 8.666/93:

1. doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência socioeconômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;
2. permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;
3. venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
4. venda de títulos, na forma da legislação pertinente;
5. venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades;
6. venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.

8.5 Uso do bem público por particular

        De acordo com Di Pietro (2011, p. 689), o uso do bem público pelo particular pode se dar de forma:

1. normal: quando é exercido de conformidade com a destinação principal do bem, como por exemplo uma rua que está aberta à circulação;
2. anormal: quando atende a finalidades diversas ou acessórias, às vezes em contradição, com a destinação normal do bem, como quando uma rua é usada para festejos ou comemorações por um determinado período.

        Afirma, ainda, que, “As utilizações anormais só devem ser consentidas na medida em que não impeçam nem prejudiquem o uso normal do bem”.

        O uso de bem público pode se dar, ainda, em caráter comum, quando é exercido em condições de igualdade por todos os membros da coletividade, como por exemplo, uma avenida aberta ao trânsito de veículos e pedestres, ou em caráter privativo, ou seja, com exclusividade, a título individual, como a permissão para uso de espaço público para instalação de banca de jornal.