O Direito Administrativo é um ramo do Direito Público Interno

4.2 Autonomia O Direito Administrativo é um ramo do Direito Público Interno que tem como objetivo tratar das relações entre os órgãos, agen - tes e pessoas jurídicas que compõem a administração pública. 4.3 Fontes Assim como as demais vertentes do Direito, o Direito Admi - nistrativo tem como fontes a lei, a doutrina, a jurisprudência e o costume. A lei, em sentido completo, é a principal fonte do Direito Administrativo, abrangendo esta expressão desde a Cons - tituição até os regulamentos executivos. A doutrina, compondo o conjunto teórico dos princípios aplicados ao Direito, é elemento constitutivo da ciência ju - rídica à qual pertence o Direito Administrativo. A jurisprudência considera os julgamentos semelhantes e influencia a construção e interpretação do Direito. O costume é a prática administrativa consolidada que, em função das deficiências da legislação, tem completado o tex - to escrito e atuado como elemento reformador da doutrina. Além da lei, principal fonte de qualquer vertente do direito, são também consideradas normas pelos juristas: a analogia, a eqüidade, os princípios gerais, os tratados internacionais, instruções, regulamentos e circulares. 4.4 Princípios do Direito Administrativo A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, afirma: A administração pública, direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 60 Você tem conhecimento de situações na Administração Pública, seja Federal, Estadual ou Municipal, onde os princípios acima abordados não foram, ou não estejam sendo, seguidos? Relate suas observações em seu memorial. Legalidade Dentro do princípio da legalidade, o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Em decorrência desse princípio, o gerenciamento da administração pública se diferencia substancialmente do gerenciamento de uma empresa particular. Nesta, é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, porém na administração pública só se pode praticar o que a lei permite. Por exemplo: as compras e obras executadas pelo poder público terão sempre que estar subordinadas ao Regime Jurídico da Licitação e dos Contratos Administrativos. Impessoalidade O princípio da impessoalidade impõe ao administrador pú- blico que só pratique o ato para o seu fim legal. No gerenciamento público não há margem para expressão da vontade meramente pessoal do administrador. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica, expressa ou virtualmente, como objetivo do ato, de forma impessoal. Todo ato que se afastar desse objetivo sujeitar-se-á à invalidação por desvio de finalidade. Mesmo quando existe maior liberdade para o gestor público atuar (forma discricionária), esta liberdade será sempre exercida nos limites nítidos fixados pela norma legal. Saiba mais sobre o Princípio da Moralidade no site: http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=4101Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 61I M P O R T A N T E Por exemplo: no cotidiano de uma escola, o Diretor dispõe de uma margem limitada para o exercício de sua vontade. O limite é dado pela legalidade dos atos que pratica. Se ele dispõe da prerrogativa de indicar pessoas de sua confiança para ocupar outros cargos de gestão, elas só poderão ser nomeadas se atenderem às exigências legais de cada cargo, tais como escolaridade, formação técnica adequada, ser ou não do quadro permanente, etc. Moralidade No exercício de suas funções, o agente público, além de ob - servar a lei, deve utilizar suas faculdades humanas para distin - guir o bem do mal, o honesto do desonesto, ou seja, não po - derá desprezar a ética em sua conduta. O bom administrador da coisa pública é aquele que se guia não só pelos preceitos legais vigentes, mas também pela moral comum, reconhecen - do as fronteiras entre o lícito e o ilícito, o justo e o injusto e suas conseqüências. Publicidade Todo ato administrativo, a princípio, deve ser oficialmente di - vulgado, deve ser publicado. Essa divulgação é fundamental para que o ato seja de conhecimento pela sociedade e produ - za seus efeitos regulares. Por exemplo os atos administrativos de um secretário escolar só terão efetividade legal se a nome - ação deste para o referido cargo tiver sido publicada no Diário Oficial ou veículo com igual função. O segredo só é admitido nos casos de interesse da segurança nacional, investigações policiais ou interesse maior da administração em processo an - teriormente determinado como sigiloso. Eficiência É a execução das atribuições de uma função pública com competência, presteza, perfeição e rendimento funcional. A Emenda Constitucional n° 19/98, sugeri a demissão ou a dis - pensa do servidor público comprovadamente ineficiente e ne - gligente no exercício de suas funções.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 62 Finalidade A Administração Pública só deve praticar atos que visem o in - teresse público. O ato que colabora com interesses particula - res é nulo por desvio de finalidade ou de porder.Por exemplo: a desapropriação de um determinado terreno para doação a um particular . Continuidade Uma vez que as demandas da sociedade não cessam, os ser - viços públicos não podem parar. Não é permitida a paralisa - ção dos serviços de segurança pública, de saúde, funerárias, de acesso a justiça , etc. Indisponibilidade O agente público é somente um gestor da coisa pública, assim como aos órgãos pú - blicos têm apenas a função de guarda dos bens do Esta - do. Em função disso , há ne - cessidade de lei e licitação para alienar bens públicos ou outorga de concessão de serviço. Autotutela Cabe a Administração Pública retirar do ordenamento jurídico os atos inconvenientes inoportunos e ilegais. No caso dos pri - meiros ocorre revogáção e no dos últimos anulação. Dessa for - ma os atos e contratos públicos estarão sempre sujeitos a revi - são, seja em relação ao mérito seja em função da legalidade. Supremacia do Interesse Público O interesse público sempre deverá prevalecer no confronto com os interesses particulares. Por exemplo: O governo poderá desa - propriar um determinado terreno particular para construção de uma escola pública. No entanto o interesse particular não será totalmente desrespeitado, uma vez que será sempre obedecido o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito. Igualdade Todos têm o direito de receber da Administração Pública o mesmo tratamento, se iguais. A final a Constituição Federal , no art. 5º, afirma que todos são iguais perante a lei.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 63I M P O R T A N T E Motivação Os atos administrativos deverão ser motivados, ou seja, sua decisão deverá apresentar as causas e os preceitos legais que embasam sua existência. 4.4.1 A administração pública O Direito Administrativo tem como objeto a própria adminis - tração pública. Podemos chamar de administração pública o conjunto de atividades desempenhadas ou dirigidas pelas autoridades e órgãos do Estado, no intuito de promover o bem comum da sociedade. Os serviços de educação pública se concentram nas ações do poder executivo da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos municípios. 4.4.2 Agentes Públicos No que tange ao Direito Administrativo, os mais de um milhão de funcionários da educação, que atuam em escolas federais, estaduais e municipais e nos órgãos do sistema de ensino, são classificados como agentes públicos. Usamos a expressão agente público para designar todo aquele que se encontre no cumprimento de uma função estatal, man - tendo vínculo com a administração pública, mesmo que em cargos de comissão. Todo aquele que exerça funções estatais, enquanto nesse exercício, é um agente público. Isso envolve o presidente da república, governadores, prefeitos, chefes do poder executivo em suas respectivas esferas, senadores, deputados, vereadores, ocupantes de cargos ou empregos públicos da administração direta dos três poderes, servidores das autarquias, fundações governamentais, das empresas públicas e sociedades de economia mista e também os permissionários e concessionários de serviços públicos, como as empresas de transportes públicos, as empresas que gerenciam mediante pedágio as rodovias estaduais e federais, e outras.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 64 Lembrando o jurista Celso Bandeira de Melo, são exigidos dois requisitos para caracterizar o agente público: desempenhar atividade de natureza estatal e investidura do cargo. Nesse imenso universo dos agentes públicos, os funcionários de escola têm com o Direito Administrativo uma “relação de intimidade” no dia-a-dia do exercício de suas funções. Categorias de agentes públicos • Agentes políticos – são os componentes do governo nos primeiros escalões, investidos em cargos, funções, man - datos ou comissões, por meio de nomeação, eleição, de - signação ou delegação, para o exercício de atribuições de caráter constitucional. • Servidores públicos – todos aqueles que estabelecem vínculo com o Estado por relações profissionais, estan - do sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico da entidade na qual servem ao público. • Agentes honoríficos – os cidadãos convocados, designa - dos ou nomeados para prestar, transitoriamente, deter - minados serviços para o Estado. Como exemplos são o jurado, mesário eleitoral, comissário de menores. • Agentes Delegados – são cidadãos que recebem a tarefa de executar determinada atividade, obra ou serviço públi - co e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas obedecendo os preceitos legais e sob fiscalização do órgão ou instância que lhe delegou a tarefa. Por exemplo: concessionários e permissionários de obras, serventuários de cartório, leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos. Es - ses agentes não são servidores públicos, nem honoríficos, nem representantes do Estado, constituindo uma catego - ria à parte de colaboradores do poder público. 4.4.3 Serviço Público É como se chama toda atividade que o Estado assume, direta ou indiretamente, com o intuito de satisfazer às necessidades coletivas e promover o bem comum. Os Correios, o fornecimento de eletricidade, assistência mé - dica, previdência social, construção de estradas, educação, entre outros, são exemplos de serviços públicos. Todos eles devem seguir as seguintes regras:Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 65 I M P O R T A N T E Generalidade – o serviço deve ser oferecido ao público em geral, sem distinção; Uniformidade – o preço do serviço deve ser igual para todos; Continuidade – sua prestação deve ser constante, sem interrupções, atendendo a necessidades permanentes da comunidade; Regularidade – precisa manter o mesmo nível de qualidade e quantidade. O acesso às escolas, às vagas nas universidades, às cirurgias em hospitais públicos e a outros serviços do governo obedece a essas regras? Os serviços públicos podem ser divididos em: De execução direta – Por sua própria importância e especificidade, devem ser realizados diretamente pelos órgãos centrais do Estado. Como exemplos, temos as Forças Armadas, o serviço diplomático, emissão de moedas. De execução indireta – São os que, sem prejuízo de seguran- ça do Estado, podem ser entregues a particulares, por meio de contrato de concessão. Por exemplo: transportes, telefonia e administração de rodovias. 4.4.4 Poderes Administrativos O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 menciona administração direta e indireta, como componentes da administra- ção pública. Dessa forma, administração direta é constituída pelos serviços integrados na estrutura administrativa do poder público, como os ministérios de estado, secretarias estaduais e municiais. O setor da educação é localizado quase sempre dentro da administração direta.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 66 Por sua vez, a administração indireta compreende as autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Essas entidades são caracterizadas por ter personalidade jurídica própria, são descentralizadas, mas mantêm o vínculo com o poder público. Três tipos de pessoas jurídicas representam a forma indireta de gerenciamento público: a) Autarquias: entidades criadas por lei específica, tendo personalidade jurídica de direito público com caráter autônomo (patrimônio e receitas próprias), atividades descentralizadas, executadas pelo poder executivo em nível federal, estadual e municipal. Como exemplos temos: Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Universidade de São Paulo (USP), Banco Central do Brasil (BACEN), e as antigas Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). b) Empresa pública: entidades jurídicas de direito privado, com patrimônio próprio, criadas por lei, para explora- ção de atividade econômica ou prestação de serviços públicos em setores onde o governo tenha de atuar por necessidade ou conveniência da sociedade. Essas entidades podem assumir quaisquer das formas societárias permitidas pelo Direito. Por exemplo a Caixa Econômica Federal e Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos. c) Sociedade de economia mista: entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, criadas por lei para exploração de atividades econômicas. O capital que forma essas entidades é formado com recursos públicos e privados, existindo, portanto, uma conjunção de capitais que constituirão uma sociedade anônima. As ações com direito a voto devem pertencer, em sua maioria absoluta, à União, ao Estado, ao Distrito Federal, ou ao unicípio, ou ainda à entidade da administração indireta. Os exemplos são: Petrobrás – Petróleo Brasileiro S.A , Banco do Brasil S.A,BRB – Banco de Brasília S.A., Nossa Caixa S.A(São Paulo).etc. d) d) Fundação pública: entidades mantidas pelo poder pú- blico, com patrimônio próprio e finalidade assistencial, científica, artística, técnica e outras. Possuem personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, sem fins lucrativos, com registro em órgão competente e criadas em virtude de lei autorizativa. Como exemplos A administração das empresas públicas no Brasil é feita por dirigentes nomeados pelo Presidente da República, sendo, via de regra, pessoas do próprio quadro funcional. A partir da Emenda Constitucional n. 19/1998, contemplouse como princípio basilar à atuação da empresa pública o princípio da eficiência, cujo objetivo é uma maior credibilidade e celeridade dos atos praticados pelas mesmas.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 67 I M P O R T A N T E temos: Fundação Padre Anchieta – Rádio e TV Educativa de São Paulo, Fundação Universidade de Brasília, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). As entidades da administração indireta possuem algumas características comuns: Possuem autonomia administrativa e financeira, todavia com vinculação política; Possuem patrimônio e personalidade próprios; Submetem-se a processo licitatório (Lei 8.666/1993); São pessoas administrativas, sem poder de elaborar e aprovar leis; Produzem atos de administração e atos administrativos; O ingresso em seus quadros só se dá por meio de concurso público. A elas também se aplica a vedação constitucional de acumulação de cargos públicos; Os componentes do seu quadro de pessoal são agentes públicos; Apresentam vínculo com os órgãos da administração direta. Pesquise e registre em seu memorial pelo menos um exemplo de autarquia, empresa pública e sociedade de economia mista, presentes em seu Estado ou município. Entreviste um funcionário de outra escola e descubra as diferenças de vínculo empregatício, deveres e direitos, entre você e ele. 4.4.5 Poderes e deveres do administrador público Os administradores públicos são dotados de poderes, deveres e responsabilidades, quando encarregados de gerenciar bens e interesses da comunidade. Esses poderes e deveres derivam do cargo que ocupam, do grau de competência decisória de que estão investidos. Veja mais sobre os poderes e deveres do administrador público no site: http:// www.direitonet.com.br/ textos/x/11/44/114/Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 68 Os poderes exercidos pelo agente público são usados normalmente como atributos do cargo ou da função, não sendo privilégio da pessoa que o exerce. Esses poderes emprestam autoridade ao agente público, quando recebe da lei competência para impor suas decisões aos administrados. Segundo o princípio enunciado no art. 5o da Constituição Federal de 1988, que estabelece a igualdade de todos perante a lei, quando o agente não está no exercício de suas funções, deixa de ser autoridade, igualando-se aos demais cidadãos. O Secretário de Educação de um município ou Estado, por exemplo, só possuirá as prerrogativas que a autoridade do cargo lhe confere, quando no exercício de suas funções. Fora delas, ele, tanto como o presidente da república, são cidadãos como outros. . Passemos agora aos principais deveres do administrador pú- blico. Dever de agir Ao contrário do cidadão comum, para o qual o direito de agir é uma escolha pessoal, para o agente público o poder agir se transforma em dever de agir, convertendo-se em uma obrigação, desde que exercida em prol da comunidade. Para o Direito Pú- blico, o poder do agente público anda junto com o dever. Dever de eficiência Todo agente público tem o dever de realizar suas funções buscando sempre perfeição, presteza e o melhor rendimento funcional que esteja a seu alcance. Modernamente, o exercício da função administrativa busca, além do cumprimento da legalidade, a satisfação da comunidade, no atendimento de suas necessidades, sempre da melhor forma possível. Dever de probidade Esse conceito está presente na Constituição Federal de 1988, que pune a improbidade administrativa com sanções administrativas, penais e políticas: “Os atos de improbidade adminis-Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 69 I M P O R T A N T E trativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (art. 37, § 4o). Dessa forma, podemos concluir que é a probidade que legitima os atos do administrador público. Dever de prestar contas O dever de prestar contas e o dever de probidade andam “de mãos dadas”. A administração de bens e interesses de terceiros, ou seja, da comunidade, implica naturalmente o dever irrecusável de todo administrador público, agente político ou simples funcionário, de prestar contas de sua ação administrativa. A prestação de contas não se refere apenas aos dinheiros públicos, à gestão financeira, mas a todos os atos de governo e de administração. Pense a respeito dos poderes e deveres vistos acima, e descreva em seu memorial algumas situações no ambiente escolar em que poderiam ser aplicados. 4.4.6 Atos administrativos Os atos praticados no exercício da administração pública se chamam atos administrativos. Eles devem ser praticados sempre com o objetivo do bem-estar da sociedade. De acordo com o jurista Hely Lopes Meirelles, “ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”. Você acredita que os atos cometidos pela administração pública sempre visam o bem-estar da sociedade?Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 70 Atos versus fatos administrativos O fato administrativo é a conseqüência do ato administrativo, é sua realização material. Não pode ser revogado ou anulado. Por exemplo: uma Instrução Normativa, estabelecendo novas rotinas para as matrículas escolares, é um ato administrativo. Sua implementação nas secretarias escolares é o fato administrativo. Pesquisar – O conselho de sua escola tem tomado decisões administrativas? Quais foram as últimas decisões? Como elas se materializaram? Registre suas respostas em seu memorial. Classificação dos atos jurídicos Os atos administrativos podem ser classificados de acordo com diversos critérios, dentre os quais destacamos os seguintes. Quanto ao objeto: a) Atos de Império – Neste caso, a administração utiliza de sua autoridade para impor aos destinatários e aos administrados em geral, o seu cumprimento obrigatório. Como exemplo temos a intervenção do Governo na dire- ção de uma escola. b) Atos de gestão – A administração pode praticar certos atos sem utilizar seu poder legal de coerção. É o que ocorre geralmente nos atos de gestão de bens e serviços, quando a administração e administrados estão no mesmo patamar, sem superioridade entre eles. Por exemplo contrato de locação ou aquisição de imóvel. Esses atos se vinculam ao direito privado, mesmo que dependam de formalidades administrativas para sua execução (autoriza- ção legislativa, licitação, avaliação, etc). c) Atos de expediente – São atos de rotina interna, geralmente praticados por servidores subalternos que não possuem competência decisória. Visam dar andamento aos processos e papéis que tramitam nas repartições públicas, preparando-os para decisão da autoridade superior. Por exemplo: a preparação de declarações e diplomas para serem assinados pelo secretário escolar e pelo diretor da escola.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 71I M P O R T A N T E Quanto ao regramento a) atos vinculados ou regrados – são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de realização. Neles, as imposições legais determinam, quase por completo, a liberdade do administrador; sua ação, para ser válida, fica restrita ao estabelecido pela norma legal. Desatendido qualquer requisito, é anulada a eficácia do ato praticado pela própria administração ou pelo judiciário, quando acionado. Por exemplo: um certificado ou diploma escolar só poderá ser assinado pelos agentes públicos legalmente autorizados para o ato, ou seja, pelo o titular da secretaria escolar, pela diretora do estabelecimento de ensino ou por seus substitutos imediatos, oficialmente indicados. De outra forma, os documentos citados não terão validade. b) Atos discricionários – são aqueles em que o poder de atuação administrativa, conferido pela lei, permite ao administrador optar por uma ou outra solução, de acor - do com critérios de oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade. Mesmo nesses casos, o administrador não está livre em seu exercício, sua atuação não poderá ultra - passar os limites da lei. O ato, embora resultante de po - der discricionário da administração, não pode prescindir de certos requisitos, tais como a competência legal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento e o fim indicado no texto legal em que o administrador se apóie. Se, por exemplo, o regimento escolar prevê diver - sas penalidades para uma infração cometida por um alu - no, o poder discricionário dos gestores escolares se ma - nifestará na escolha da penalidade que estará adequada ao caso em questão, entre as enumeradas no texto. Mas, se a lei indica o tipo de processo de apuração dessas infrações, não pode a autoridade usar de outro meio de verificação. Na aplicação da penalidade, sua faculdade é discricionária; no procedimento para a verificação da infração, sua atividade é vinculada ou regrada.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 72 Quanto à eficácia a) Ato válido – é o que se origina de autoridade competente para praticá-lo e possui todos os requisitos necessários à sua eficácia. b) Ato nulo – é afetado desde sua origem por vício insanável ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser explícita, quando a lei expressamente indica os vícios que lhe dão origem, e virtual, quando transgride princí- pios específicos da administração pública. c) Ato inexistente – é o que aparentemente parece ser manifestação regular da administração, todavia, não chega a se concretizar como ato administrativo, por ser afetado desde sua origem por vício insanável ou defeito substancial em sua constituição. Geralmente, tem sua prática associada à usurpação da função pública, estando na esfera dos comportamentos que o Direito normalmente não admite, configurando-se dessa forma como crime. Como exemplo temos a instrução ou outra norma baixada por autoridade regional de ensino, permitindo castigos físicos nas escolas, como recurso de correção dos alunos. Quanto à espécie Os atos administrativos se dividem em normativos, ordiná- rios, negociais e punitivos. Atos normativos a) Decretos – são atos administrativos de competência exclusiva dos chefes do poder executivo, destinados a prover situações gerais e individuais. Como ato administrativo, o decreto estará sempre em situação inferior à lei e, por isso mesmo, não a pode contrariar. O decreto geral tem, entretanto, o mesmo caráter normativo da lei, desde que não ultrapasse o nível de regulamentação de que dispõe o executivo. Por exemplo: a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996), que dispõe sobre o ensino médio e sobre a educação profissional. Em 1997, o presidente Fernando Henrique Cardoso editou o Decreto n. 2.208, que proibiu os cursos técnicos de nível médio com currículo integrado; já em 2004, o presidente Lula, pelo Decreto n. 5.154, voltou a admiti-los. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) define e regulariza o sistema de educação brasileiro com base nos princípios presentes na Constituição. Foi citada pela primeira vez na Constituição de 1934. A primeira LDB foi criada em 1961, seguida por uma versão em 1971, que vigorou até a promulgação da mais recente em 1996.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 73I M P O R T A N T E b) Regulamentos – são atos administrativos, que passam a valer a partir da publicação de um Decreto, com intuito de especificar ou prover situações ainda não disciplina - das por lei. Os regulamentos não criam cargos, não au - mentam vencimentos nem instituem tributos e qualquer outra modificação que depender da lei propriamente dita. Por outro lado, os regulamentos destinam-se à atu - ação externa e são publicados da mesma forma que as leis, tendo em vista que a publicação marca o início da obrigatoriedade dos atos do poder público. c) Instruções normativas: são atos administrativos expedi - dos pelos ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos (CF art. 87, Parágrafo único, II), também utilizados por outros órgãos superiores da União, dos Estados e dos municípios. d) Regimentos – visam reger o funcionamento de órgãos colegiados ou de corporações legislativas. Como atos re - gulamentares internos, só afetam os que devem execu - tar o serviço ou realizar a atividade funcional regimenta - da, sem obrigar aos particulares em geral. Antes da atual LDB, era comum que as escolas, em vez de serem guia - das por propostas pedagógicas, tivessem um regimento. Embora não haja proibição da existência de um docu - mento normativo que abarque os direitos e deveres de educadores e educandos, quem deve ter um regimento na escola é seu conselho escolar, como órgão colegiado deliberativo e consultivo da gestão democrática. Leia o regimento escolar e o regimento do conselho escolar. Verifique as semelhanças e diferenças, registrando no seu memorial. e) Resoluções – são atos administrativos normativos ex - pedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas não pelo chefe do executivo, que só deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica. Para os professores e fun - cionários, devem ser familiares e de uso constante as resoluções do Conselho Nacional de Educação, a que estão afetas todas as escolas do país, ou as do Conselho Estadual ou Municipal de Educação, que fixam as normas Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 74 para o respectivo sistema de ensino. Essas resoluções, em geral, são precedidas de pareceres, que expõem a doutrina que as fundamenta. f) Deliberações – são atos administrativos normativos ou decisórios, emanados de órgãos colegiados, como os conselhos escolares e os das universidades. Atos Ordinatórios Os atos Ordinatórios são os que disciplinam a conduta fun - cional dos agentes públicos, bem como o funcionamento da Administração. Sua atuação se restringe ao âmbito interno das repartições e só abrange os servidores subordinados à chefia que os expediu. Não obrigam os particulares, nem os funcionários subordinados a outras chefias. Os atos ordinatórios de maior freqüência e utilização prática são as instruções, as circulares, os avisos, as portarias, as or - dens de serviços, os ofícios e os despachos. a) Instruções – são ordens expedidas pelo superior hierár - quico a respeito do modo e da forma de execução de um determinado serviço. b) Circulares – trata-se de ordem escrita, expedida a de - terminados funcionários responsáveis de certos servi - ços. São atos de menor generalidade que as instruções, embora possuam o mesmo objetivo de ordenamento do serviço. c) Avisos – são atos emanados dos ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministérios. d) Portarias – são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secun - dários. Por portaria, também se iniciam sindicâncias e processos administrativos. Em tais casos, a portaria tem função assemelhada à da denúncia do processo penal. e) Ordens de serviço – configuram-se como determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou ser - viços públicos autorizando seu início, ou contendo im - posições de caráter administrativo, ou especificações Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 75I M P O R T A N T E técnicas sobre o modo e forma de sua realização. Po - dem, também, conter autorização para a admissão de operários ou artífices (pessoal de obra), a título precário, desde que haja verba votada para tal fim. Tais ordens comumente são dadas em simples memorando da admi - nistração para início de obra ou, mesmo, para pequenas contratações. f) Ofícios – são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre administração e particulares, em caráter oficial. Os ofí - cios tanto podem conter matéria administrativa como social. Diferem os ofícios dos requerimentos e petições, por conterem aqueles uma comunicação ou um convite, ao passo que estes encerram sempre uma pretensão do particular formulada à administração. g) Despachos administrativos: decisões que as autorida - des executivas (ou legislativas e judiciárias, em funções administrativas) proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. Tais despachos não se confundem com as decisões judiciais, que são as que os juízes e tribunais do poder judiciário proferem no exercício da jurisdição que lhes é conferida pela sobera - nia nacional. O despacho administrativo, embora tenha forma e conteúdo jurisdicional, é também ato adminis - trativo, como qualquer outro emanado do executivo. Atos negociais São os que contêm uma declaração de vontade do poder público em acordo com o interesse do requerente particular, visando à concretização de negócios jurídicos públicos ou à atribuição de certos direitos ou vantagens ao interessado. Por exemplo: licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, vistos, declarações escolares, etc. Atos Enunciativos Por meio dos atos administrativos enunciativos, a administra - ção certifica ou atesta um fato, emite opinião sobre determina - do assunto, não estabelecendo vínculo com o enunciado. Como exemplos temos: certidões, atestados e pareceres ad - ministrativos.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 76 Atos Punitivos São os que impõem sanções àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a administração. Podem ter atuação interna e externa. Na primeira, cabe à Administração punir disciplinarmente seus servidores e corrigir os serviços defeituosos por meio de sanções; externamente, incumbe-lhe velar pela correta observância das normas administrativas. Em ambos os casos, as infrações ensejam punição, após a apuração da falta em processo administrativo regular ou pelos meios sumários facultados ao poder público. Os atos punitivos de maior relevância são a multa, a interdi- ção de atividades, embargos de obras e a suspensão. Invalidação dos atos administrativos Administração pública tem objetivo de proporcionar o bem comum e a justiça, todavia não poderá agir em desrespeito às normas jurídicas e a moral administrativa. Se, por culpa, dolo e interesses não morais de seus agentes, o poder público desviar-se da lei e a da busca do bem comum, é dever da administração invalidar o próprio ato. Não o fazendo, restará ao interessado recorrer à Justiça. Garantem-se, assim, duas formas de controle dos atos administrativos: uma, interna, da própria administração; outra, externa, do poder judici- ário. A invalidação dos atos administrativos nos leva a distinguir também os modos de seu desfazimento, ou seja, a revogação e a anulação.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 77 I M P O R T A N T E A revogação é a extinção de um ato administrativo, legítimo e eficaz, portanto válido, respeitando-se os efeitos já produzidos pelo ato. A revogação não retroage. Seus efeitos serão considerados a partir do próprio ato revogatório. Fundamenta-se no poder discricionário, sendo a revogação privativa da administração, que julgará sua conveniência ou não. No pressuposto de que toda revogação atinge ato legal e perfeito, só poderá ser executada pelo poder público, após julgá-lo inconveniente. Toda revogação pressupõe, portanto, um ato anterior legal e perfeito. Se o ato for ilegal ou ilegítimo, não ensejará revoga- ção, mas, sim, anulação, pelo executivo ou pelo judiciário. Quando a administração reconhece que praticou um ato contrário ao Direito vigente, nada lhe resta a fazer senão anulá-lo, o mais rápido possível, para restabelecer sua validade. Não o fazendo, poderá o cidadão interessado pedir ao poder judiciário que analise a legalidade ou não do ato e declare sua invalidade, por meio da anulação. 4.5 Licitações e contratos O artigo 175 da Constituição de 1988 estabelece o seguinte: Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos . Parágrafo único - A lei disporá sobre: I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II - os direitos dos usuários; III - política tarifária;IV - a obrigação de manter dequado. Veja mais sobre licitação no site: http://jus2.uol. com.br/doutrina/texto. asp?id=431Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 78 A Constituição Federal de 1988 fixa os fundamentos legais que norteiam os atos que comandam a administração pública. Eles deverão ser pautados de forma permanente nos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, como vimos no início desta unidade. Para atender às demandas colocadas por nossa Constituição, o Congresso Nacional tem aperfeiçoado a legislação no âmbito da intervenção e atuação do poder público. Dessa forma, surgiram diversas leis, como a Lei n. 8.666/1995, que regulamenta o art. 37, XXI, da Constituição de 1988, instituindo normas para licitações e contratos da administração pública. Todo contrato administrativo exige licitação prévia, a qual só é dispensada, inexigível ou proibida nos casos expressamente previstos em lei. Licitação é o conjunto de procedimentos administrativos que visam selecionar a proposta mais vantajosa para a administração pública. Como processo, desenvolve-se por meio de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos. É importante que todo cidadão esteja atento às licitações e que os funcionários de escola se familiarizem com seus principais procedimentos, principalmente com a leitura dos editais. Pratique – Procure saber como foi a licitação para a construção do prédio de sua escola ou de alguma reforma ou ampliação nele executado. Haveria alguma forma de burlar as regras das licitações? A imprensa local e nacional tem noticiado fraudes, favorecimentos e superfaturamento em licitações para compras e construções de obras? Como evitar a corrupção? Registre suas idéias e de seus colegas no memorial.Unidade IV – Elementos de Direito Administrativo 79I M P O R T A N T E Contratos – consiste no acordo entre duas ou

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