Contrato Administrativo

QUADRO ESQUEMÁTICO

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

	Contrato Administrativo	Contrato de Gestão	Contrato oriundo de PPP	Consórcios Públicos	Convênios Públicos	Contrato de Concessão Comum
Conceito	Hely Lopes Meirelles (2004, p. 208) concebe o contrato administrativo como “[...] o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma como o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.” Para Bandeira de Mello (2010, p. 621), o contrato administrativo se difere do contrato privado por sujeitar-se às regras e princípios do Direito Público, admitindo-se apenas supletivamente a aplicação das normas de direito privado.	Contrato através do qual a Administração fixa metas e prazos, aos entes privados ou da Administração Indireta, para a execução de serviços públicos. (MEIRELLES, 2004, p. 262).	Conforme expresso na Lei 11.079/04, Art. 2º, a Parceria Público-Privada é contrato de concessão de serviço ou obra pública, entre a Administração Pública e entes ou empresas privadas, podendo ocorrer na modalidade patrocinada ou administrativa.	Na lição de Bandeira de Mello (2010, p. 671), são os Consórcios Públicos contratos firmados entre pessoas de Direito Público dotadas de capacidade política – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – para a realização de atividades públicas complexas, de interesse comum, sob a coordenação de uma pessoa jurídica em cujo mister se congregarão as referidas pessoas.	Hely Lopes Meirelles (2004, p. 387) concebe os Convênios Públicos como acordos firmados por entes públicos de qualquer espécie, ou por esses entes e organizações particulares, com o fim de atingir objetivos de interesse comum.	Segundo Hely Lopes Meirelles (2004, p. 256), “Contrato de Concessão é o ajuste pelo qual a Administração delega ao particular a execução remunerada de serviço ou de obra pública ou lhe cede o uso de um bem público, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais. Daí a tripartição da concessão em concessão de serviço público, concessão de obra pública e concessão de uso de bem público, consubstanciadas em contrato administrativo bilateral, comutativo, remunerado e realizado intuitu personae.” O mesmo autor (2004, p. 259) dispõe que a concessão de uso pode-se aperfeiçoar sob duas modalidades: a concessão administrativa de uso e a concessão de direito real de uso. A primeira, conhecida como concessão comum de uso, confere ao concessionário direito pessoal e intransferível. A segunda, atribui o uso do bem público como direito real, transferível por ato inter-vivos, ou sucessão legítima ou testamentária.
Fonte Normativa	Lei 8.666/93	Leis 9.649/98 e 9.637/98;   CR/88, Art. 39, § 7º.	Lei 11.079/04	Lei 11.107/05	CR/88, Art. 241; Lei 8.666/93, Art. 116.	Lei 8.987/95
Natureza Jurídica	Meirelles (2004, p. 207) classifica o contrato administrativo como uma das espécies de contrato público, que se submete a regramento próprio do Direito Público, com atuação apenas supletiva do Direito Privado, que não pode se sobrepor às regras privativas da administração. Bandeira de Mello (2010, p. 625) esclarece que o Direito Público prevalece para dar ao poder público a disponibilidade sobre os bens e serviços, que o particular jamais poderá ter.	Segundo Hely Lopes Meirelles (2004, p. 262), o Contrato de Gestão é instrumento formador da parceria entre o Poder Público e as organizações sociais ou órgãos da própria administração. A rigor, não seria contrato, mesmo que celebrado com a Administração Indireta, cujos administradores são escolhidos pela Administração superior, pois não há interesses ou vontades opostas. Portanto, apesar de formalizado como contrato, seria uma espécie de acordo de programas.	Os contratos oriundos de Parceria Público-Privada, como a própria Lei expressa, possuem natureza de concessão para prestação de serviço ou utilidade pública. Tal concessão, no entanto, distingue-se daquela prevista na Lei 8.987/95.	A lei 11.107/05, Artigos 1º, parágrafo 1º, c/c Art. 6º, parágrafo 1º, prevê a possibilidade de se organizarem os consórcios públicos como Pessoas Jurídicas de Direito Privado, sem fins econômicos, ou de Direito Público, neste caso integrando o consórcio a Administração Indireta de todos os entes consorciados. Para Bandeira de Mello (2009, p. 257-258), mesmo sob a forma de Direito Privado, incidirão sobre o consórcio público as normas de Direito Público relativas à licitação, contratos, prestação de contas. A contratação de pessoal será nos moldes da CLT.	Convênio não tem natureza contratual -  pela ausência de interesses opostos - mas de simples acordo entre as partes, com interesses comuns. No convênio, a posição jurídica dos partícipes é uma só, diversificando apenas no modo de cooperação de cada um. (MEIRELLES, 2004, p. 387). Di Pietro (2006, p. 337) manifesta o mesmo entendimento, ao passo que Bandeira de Mello (2009, p. 659) reconhece no convênio a natureza contratual.	Hely Lopes Meirelles (2004, p. 256) reconhece a natureza jurídica contratual da concessão, com a peculiaridade de conter cláusulas de interesse do serviço – cláusulas regulamentares – e cláusulas de interesse privado do concessionário – cláusulas econômicas. As primeiras podem ser alteradas pela Administração; as segundas, não, salvo nos casos de mútuo consentimento e por necessidade de se manter o equilíbrio econômico. Di Pietro (2006, p. 294-295) classifica a concessão como contrato de natureza administrativa, que se sujeita a regime jurídico de Direito Público.
Peculiaridades	Para Hely Lopes Meirelles (2004, p. 210-214), são peculiaridades do contrato administrativo: Cláusulas exorbitantes: excedem ao direito comum para propiciar vantagem ou restrição à Administração ou ao administrado; possibilidade de alteração e/ou rescisão unilateral pela Administração; equilíbrio financeiro: a relação entre encargo e remuneração deverá ser mantida por toda a execução do contrato; reajustamento de preços e tarifas: prerrogativa autorizada por lei e expressa em cláusula contratual, de reajuste, pela Administração, das tarifas e preços de serviços de acordo com a inflação; exceção do contrato não cumprido: a exceptio non adimpleti contractus, por regra, não se aplica à Administração, mas esta pode invocá-la em seu favor, ante a inadimplência do particular; controle do contrato: poder da Administração, implícito em toda a contratação pública, de supervisionar, acompanhar e fiscalizar a execução do contrato, podendo, em casos extremos, assumir, provisória ou definitivamente, a execução. Entretanto, tal poder não implica em retirar do particular a autonomia que necessita para execução do contrato; aplicação das penalidades contratuais: faculdade dada pela lei e cláusulas contratuais à Administração, para aplicar penalidades – advertências, multas, rescisão unilateral do contrato, suspensão provisória e declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a administração -  sem intervenção do Poder Judiciário. Bandeira de Mello (2010, p. 621) resume essas peculiaridades na possibilidade de a Administração instabilizar o contrato, ora alterando unilateralmente o pactuado, ora extinguindo unilateralmente o vínculo.	A Constituição da República, no Art. 37, parágrafo 7º, com redação dada pela EC 19/98, dispõe sobre a possibilidade de se ampliar a autonomia gerencial, financeira e orçamentária de órgãos da Administração Direta e Indireta, através dos contratos de gestão, que fixarão metas de desempenho para o órgão ou entidade, com previsão legal para definir o prazo de duração do contrato, avaliação de desempenho, direitos, obrigações, remuneração do pessoal e outros pontos.	Conforme Di Pietro (2007, p. 285), a parceria público-privada objetiva a execução de serviço público, podendo estar precedido ou não por obra pública, com remuneração por tarifa paga pelo usuário somada à contraprestação do ente público. Presta-se também para a prestação de serviços dos quais a Administração Pública seja usuária direta ou indireta, com ou sem obra ou instalação, fornecimento e instalação de bens, remunerados com contraprestação do parceiro público.	Das duas modalidades básicas de contrato traçadas pela Teoria Geral do Direito – para atender interesses contrapostos e para atender a interesses e finalidades comuns – o Consórcio Público se enquadra neste segundo tipo. Deverá ser sempre celebrado previamente um protocolo de intenções entre as partes, com posterior ratificação por Lei, salvo nos casos em que já houver lei prevendo a participação da parte no consórcio público. (BANDEIRA DE MELLO, 2010, p. 671). Os Consórcios Públicos dispensam licitação. Fora dessa modalidade, a licitação é obrigatória. (BANDEIRA DE MELLO, 2010, p. 672).	Para a celebração do convênio, necessita-se, conforme preceitua a Lei 8.666/93, Art. 116, parágrafo 1º,  de um plano de trabalho previamente aprovado, onde conste a identificação do objeto, finalidades, fases, forma de utilização da verba pública, prazo e outros pontos.	Na Concessão, o Estado dispõe com liberdade sobre a parte regulamentar do serviço, podendo alterá-la unilateralmente com vistas ao interesse público, mas este poder se limita no que se refere à parte essencialmente contratual da concessão: o equilíbrio econômico-financeiro. Este é imutável unilateralmente. Também é imutável o tipo de serviço concedido, o que inclui a “modalidade técnica genérica” em que é prestado: uma concessão de iluminação pública a gás não pode ser mudada aleatoriamente para iluminação por energia elétrica, por exemplo, por exemplo. (BANDEIRA DE MELLO, 2010, p. 721).
Observações	1 – As normas que regem o contrato administrativo são de Direito Público, em essência, admitindo-se apenas suplementação pelos princípios e normas do Direito Privado (MEIRELLES, 2004, p. 215); 2 - Segundo Hely Lopes (2004, p. 226), quem detém a direção do contrato é o particular. À Administração cabe orientar a execução dos contratos, exercendo seu poder de controle; 3 – Os contratos celebrados pela Administração podem ser: contratos de direito privado – compra e venda de imóvel, locação de sala para repartição pública - e contratos administrativo – contrato de obra pública, concessões de serviços e uso de bens públicos. Os primeiros, mesmo regidos pelo Direito Privado, não escapam ao controle das condições e formalidades pela Administração, como a exigência da licitação, da autorização para contratar, e outras. (BANDEIRA DE MELLO, 2010, p. 621.	1 – O Contrato de Gestão, a rigor, não se trata de contrato, pela ausência de interesses contraditórios das partes. É, na verdade, um acordo operacional, de Direito Público, no qual o órgão superior da Administração estabelece com os dirigentes da entidade contratada, um programa de trabalho no qual são previstos os objetivos, prazos, despesas, liberação de recursos, e outros pontos. (MEIRELLES, 2004, p. 261-262). 2 - Em princípio, o Contrato de Gestão foi previsto como instrumento de parceria entre o Poder Público e as Organizações Sociais para a prestação de serviços não exclusivos do Estado. Também foi forma de dar maior autonomia às fundações e autarquias, sob a condição de que desenvolvessem plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional. (MEIRELLES, 2004, p. 262).	Conforme disposto na Lei 11.079/04, Art. 10, deverá ser antecedida por concorrência pública a contratação na parceria público-privada. Quando a remuneração feita pelo parceiro público superar 70% do total, imprescindível se torna a autorização por lei específica.	1 - Para a execução de obras e serviços públicos complexos, a Administração poderá contratar um consórcio de empresas ou de pessoas físicas, cabendo a cada consorciado a parte que tiver competência técnica, com responsabilidade direta e imediata da empresa líder.  (MEIRELLES, 2004, p. 224). Frise-se, no entanto, que este tipo de consórcio não se confunde com o Consórcio Público em questão; 2 – Antes da Lei 11.107/05, o Consórcio Público era tido como um acordo de vontades, sem personalidade jurídica. Após sua edição, a Lei dotou o consórcio de personalidade jurídica, de Direito Público ou Privado, desvirtuando seu conceito tradicional. (Di Pietro, 2006, p. 341 e 465).	1 – É comum a execução dos Convênios Públicos ficar a cargo de um dos participantes. Entretanto, por ser despersonalizado e sem órgão diretivo adequado, Hely Lopes Meirelles (2004, p. 388) recomenda a organização de uma entidade civil ou comercial para o fim de executá-lo, aplicando recursos, realizando diretamente obras e serviços e contratando com terceiros. Manter-se-á, assim, como simples acordo de cooperação, mas com uma pessoa jurídica para lhe dar execução, assumindo os encargos que lhe são peculiares; 2 – Diferença essencial entre Convênio e Consórcio é que este é celebrado por entes estatais da mesma espécie, enquanto que o convênio, por entidades públicas de espécies diferentes. (MEIRELLES, 2004, p. 389). Bandeira de Mello (2010, p. 673) manifesta que, com entes privados, só podem ser celebrados convênios se estes  entes não tiverem fins lucrativos. Do contrário, teria finalidades e interesses opostos ao do ente público, o que desvirtuaria a própria essência do convênio.	Para ser objeto de concessão, o serviço não pode ter sido reservado exclusivamente ao poder público. Com relação ao Serviço Postal e ao Correio Aéreo Nacional, no art. 21, inciso X, da CR/88, foi fixada competência exclusiva da UNIÃO, sem previsão para autorização, concessão ou permissão. Logo, é inconstitucional o que dispõe a Lei 9.074/95, art. 1º, inciso VII, ao incluir os serviços postais no rol dos que são passíveis de permissão ou concessão. (BANDEIRA DE MELLO, 2010, p. 718-719).

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