Improbidade administrativa

Improbidade, abordagem semântica e conceitual.

Para começarmos a tratar do tema de improbidade administrativa, seria importante que definíssemos seu conceito, mas antes disso, precisamos fazer alguns esclarecimentos acerca de outros conceitos que também permeiam o tema, como a probidade, a moralidade e porque não, a própria improbidade.

Diz o dicionário Lexico (online) o seguinte acerca dos três temas:

• Significado de Moralidade:

n.f. 1. Atributo, característica ou peculiaridade do que está relacionado com a moral; que se rege ou exerce os princípios e/ou preceitos da moral; 2. Aglomerado composto pelos fundamentos ou princípios morais; do mesmo significado de bons costumes; 3. Forma de vida que se alicerça ou apoia nesses fundamentos; (GN)

• Significado de Probidade: “n.f. 1. Característica ou particularidade do que é probo; 2. Retidão de personalidade; seriedade ou honradez; 3. Decência, brio ou decoro.”

• Significado de Improbidade:  “n.f. 1. Ausência ou inexistência de probidade; também designada por desonestidade; 2. Mau caráter ou essência; malignidade, perversidade ou truculência.”

Esses esclarecimentos foram feitos porque a doutrina do direito administrativo, em boa parte de seus escritores, começa os capítulos de improbidade administrativa fazendo a distinção ou aproximando os conceitos de probidade e moralidade.

Maria Sylvia Zanela de Pietro, por exemplo, começa o capítulo 18 de seu livro Direito Administrativo, dizendo que:

“Não é fácil estabelecer distinção entre moralidade administrativa e improbidade administrativa. A rigor, pode-se dizer que são expressões que significam a mesma coisa, tendo em vista que ambas se relacionam com a ideia e honestidade na Administração Pública. Quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isso significa que não basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância da lei; é preciso também a observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na Administração Pública.”

Antes de citarmos outro autor, vamos interpretar o trecho acima, continuando a linha de raciocínio inicial. Veja que foi admitido que moralidade e probidade são tidas como expressões sinônimas, tendo em vista ser um dos princípios que a administração pública deve seguir, expressamente estipulado no Art. 37 da Constituição Federal de 1988, verbis: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]” (GN).

Mas, ainda sobre o pensamento da doutrina acerca de improbidade, Ricardo Alexandre e João de Deus no livro Direito Administrativo esquematizado nos trouxeram uma importante contribuição acerca do tema em questão, com as seguintes palavras:

“A doutrina não é uniforme quanto à distinção entre “moralidade administrativa” e “probidade administrativa”. Para alguns autores, a probidade é um subprincípio da moralidade. Para outros a probidade teria um sentido mais amplo, englobando a moralidade administrativa. Há, ainda, aqueles que entendem que as duas são expressões sinônimas.

Independentemente da conceituação abraçada, tanto o dever de moralidade quanto o dever de probidade exigem que o agente público, no exercício de suas funções, atue com honestidade, respeitando os princípios da ética, da lealdade e da boa-fé”.(GN)

Vamos observar que, na verdade, não nos importa se os institutos de moralidade e probidade são ou não sinônimos, mas sim que os dois obrigam que a administração pública respeite os princípios grifados e mais do que isso, a administração tem o DEVER de agir com moralidade e probidade para com os administrados, em todos os ramos que lhe seja destinado.

Sendo assim, estando em um Estado positivista que coloca a Constituição em uma posição de superioridade legislativa, temos esse assunto, como visto acima, tratado nela, no art. 37, caput, e é claro que ela não foi taxativa no rol dos princípios que a administração deve seguir, até porque, dos próprios princípios derivam outros tantos princípios que seria praticamente inviável e impossível que eles fossem elencados na Carta Magna, mas a doutrina se encarregou de elencar alguns deles, como por exemplo:

• A Predominância do Interesse Público Sobre o Particular: que visa, ainda que prejudique uma pequena parte da população, o bem maior que será causado a uma coletividade;

• Dever de respeito: a administração deve, dentro dos seus limites de ação, respeitar o cidadão em todos os seus aspectos enquanto cidadão, sempre fazendo vistas também ao Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, também positivado em nossa Carta Maior;

E porque não relacionar ainda os três princípios da ética também? Sabendo que a administração pública pode e mais do que isso, deve agir com total ética para com os seus administrados:

• Respeito pelas pessoas: “é o reconhecimento de uma pessoa como um indivíduo autônomo, único e livre. Significa também o reconhecimento de que cada pessoa tem o direito e a capacidade de tomar suas próprias decisões. O respeito a uma pessoa assegura que a dignidade seja valorizada.” – Vamos observar que aqui ele se relaciona de plano com o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana e ainda tem um peso enorme no que lhe tange a responsabilidade que o Estado tem de efetivar o principio estampado na CF e ainda “servir de exemplo” para que a prestação de serviço particular também aja da mesma forma;

• Beneficência: “Beneficência vem do Latim, e significa "fazer o bem às pessoas envolvidas". Não causar danos é o padrão deste princípio”, desta forma, esse também e relaciona com o princípio da predominância do interesse público sobre o particular, na medida em que é difícil tomar a decisão de prejudicar uma parte da população, visando uma parte maior de uma população que será beneficiada com alguma providência a ser tomada, mas, para os casos em que há prejuízo, há a necessidade de indenizar pelos eventuais danos ocorridos por ação da própria administração direta ou indireta, como preconiza o parágrafo 6º do Art. 37 da Carta maior: “§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

• Justiça: “O princípio da justiça estabelece proteção especial para pessoas vulneráveis”, vejamos que aqui muito pode ser dito, mas acima de qualquer coisa, esse princípio da ética se relaciona com o princípio da isonomia e com a função do Estado em garantir que as pessoas, seja lá qual for o grau de instrução, raça, etnia, crença ou filosofia de vida, tenha acesso a aquilo que necessita, cabendo ao Estado garantir que a pessoa possa alcançar ou obter o auxílio que necessite.

A título de curiosidade, por exemplo, mas muito tendo a ver com o assunto, já que não apenas a Constituição pode instituir o assunto de probidade/improbidade, a lei 10.261/68 estipula em seu art. 241, inciso XIV que cabe ao funcionário público:  “XIV - proceder na vida pública e privada na forma que dignifique a função pública;”, sobre esse raciocínio, um professor disponibilizou uma apostila na internet que explica ou pormenoriza esse dispositivo, segue trecho: