Lei de Licitações e Contratos

2 A função compras e a Lei de Licitações e Contratos Uma das funções de todos os órgãos da administração pública é a realização de compras e contratação de serviços, necessários para a execução de seus objetivos organizacionais. Ao comprar os itens necessários para a manutenção de uma casa, as pessoas primeiramente verificam o que está faltando, algumas fazem uma lista, e partem para verificar onde os produtos desejados estão disponíveis pelos preços mais baixos. A boa compra, a compra mais vantajosa, quer dizer redução de custo e adequação às necessidades do comprador. Já as compras para o setor público são mais complexas e exigem maior responsabilidade com o uso dos recursos públicos. Costa (2000), em seu quadro sinóptico (Quadro 1) demonstrativo das diferenças entre os modelos de compras em empresa privada versus empresa pública, fez uma análise de alguns fatores que influenciam as compras, comparando os dois sistemas.

Quadro 1: Sinopse demonstrativo das diferenças entre os modelos de compras Empresa Privada x Pública Parâmetro Empresa privada Empresa pública Critérios de seleção centrado Critério de seleção centrado no no fornecedor; produto; Possibilidade de parcerias; Cotação; Critérios de seleção com base Impossibilidade de parcerias; no curso do ciclo de vida. Critério de seleção com base no preço. Seleção de fornecedores Avaliação dos fornecedores Facilidade de usar como critério os fornecimentos passados. Dificuldade de usar como critério os fornecimentos passados. Custo de pedido Pequenos custos de pedidos; Parcerias fazem tender a zero. Grandes custos de pedidos; alto custo de vendas para o fornecedor. Tamanho de lote de compra Pequenos lotes de produtos; Entregas constantes. Grandes lotes de produtos; Entregas constantes só com Registro de Preços ou Padronização. Tempo de reposição Pequeno; Tende a zero com os sistemas eletrônicos. Grande; Processo obedece à lógica cronológica; Apelação jurídica dos participantes pode estender o tempo. Preço e concorrência Concorrência centrada em qualidade, preços e tempo de vida do produto. Concorrência centrada no preço. Especificação do produto Especificação mais flexível; Fornecedor pode participar do projeto do produto; Modificação na especificação com curva de aprendizado de fabricação. Comprador fornece especificação formal no início do processo de compra, que tende, em regra, a ser seguida rigorosamente. 17 Continuação Inspeção de qualidade Pode ser no próprio fornecedor, qualidade garantida; Inspeção de recebimento feita pelo controle de qualidade. Dificuldade de trabalhar com qualidade garantida; Recebimento feito por uma comissão. Contratos Longa duração; Flexível na especificação do produto; Incorpora melhora técnica e qualidade; Modificações por negociação; Troca de informação técnica durante o contrato. Curta duração; Na prática, mais rígido; Especificação formal; Dificuldade para incorporar melhorias técnicas; Dificuldade na troca de informação técnica. Controle sobre a função Pequeno nível de formalismo; Controle genérico sobre a função. Grande nível de formalismo; Tudo deve ser documentado; Controle sobre cada processo. Fonte: Costa, André Lucirton, Revista de Administração - v. 35, n.4, p, 119 – 128 Para atingir o grau de formalismo necessário à administração pública, realiza-se o processo de licitação, que nada mais é do que encontrar o melhor preço para o produto que se deseja adquirir, garantindo a legalidade em todas as etapas do procedimento. Diante da história legislativa da licitação, Motta (2002) reconhece que o sistema jurídico apresenta um caráter normativo em excesso, o que comprova alto grau de distanciamento entre a lei e sua viabilidade prática na realidade brasileira, dificultando conhecimento e cumprimento da lei. Durante décadas, os procedimentos adotados pela Administração brasileira no tocante à seleção de particulares interessados em oferecer bens ao Estado eram tratados com o termo concorrência. Hoje em dia, utiliza-se o termo licitação, tendo sua origem do latim licitatione, que significa procedimento no qual a administração pública seleciona a proposta mais vantajosa 18 de um particular em relação a compra de bens e serviços e demais transações (MOTTA, 2002). Dessa forma, o vocábulo licitação passou a abranger todos os procedimentos concorrenciais, contemplando o sentido global adotado no Código da Contabilidade Pública da União e seu respectivo Regulamento (MOTTA, 2002). Na Lei nº 8.666/93, o instrumento de licitação é tratado como procedimento administrativo pelo qual a administração pública, baseada pelos princípios constitucionais que a norteiam, colige, analisa e avalia comparativamente a proposta de fornecimento de bem, obra ou serviço mais favorável para o erário (FIGUEIREDO, 2001). Este instrumento, portanto, permite a utilização racional do dinheiro público, dentro dos parâmetros do bem comum, de forma a zelar pela moral da máquina pública frente aos cidadãos. Quanto à evolução legislativa do instrumento da licitação, é possível afirmar que sempre foi tratada com bastante rigor e método. Em 1952, já existia a preocupação de selecionar a melhor proposta junto aos proponentes no caso de realização de obras. Ainda segundo Motta (2002), já em 1922, definem-se as diretrizes reguladoras mais importantes da matéria, o Decreto – Legislativo 4.536, de 20/1/22, que organiza o Código de Contabilidade da União, e o Decreto 15.783, de 22/11/22, que dispõe sobre o regulamento para a execução do Código de Contabilidade Publica, estabelecendo dispositivos ainda atuais. Deferida a Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica, em 1957, foi instituída, em seu art. 71, a cessão ao Governo Federal para: realizar concorrência pública para o estabelecimento e exploração de serviços de energia elétrica relacionados a um sistema conjunto ou uma de suas partes, nas zonas não compreendidas nas regiões de centralização, quando não houver requerente idôneo da concessão e nos casos de: (haver mercado sem suprimento de energia, caducidade, reversão, encampação ou restrição da zona concedida) (MOTTA, 2002, p.6) 19 Em 1965, foi instituída a Emenda Constitucional 15 à Constituição de 1946, que elevou em nível de Carta Magna o instituto da concorrência. Contemporâneo a essa promulgação e com a mesma importância para o avanço da licitação, surgiu a Lei 4.717, de 29/6/65, que regulamentou a Ação Popular, consagrando o conceito de ato nulo e trazendo relevância inestimável para o controle da Administração Pública, como sistematização da invalidade dos atos administrativos. Motta (2002) destaca o Decreto 86.025/81 que regulamenta o Certificado de Registro no Cadastro Específico (CRCE) e o Decreto 84.701/80, que institui o Certificado de Regularidade de Situação Jurídico-Fiscal (CRJF), o qual ainda permanece em vigência. Segundo o autor, o Estatuto de Licitações e Contratos a Estados e Municípios pôde ter sua aplicação instituída através da reconstitucionalização do Decreto – Lei 2.300/86. Este dispositivo resguardou ainda mais a categoria institucional da Licitação, possibilitando o efetivo emprego regular do dinheiro público. Vale destacar o Decreto 449, de 17/2/92, que fundou importantes sistemas, quais sejam, o Sistema de Cadastramentos Unificado de Fornecedores e o Sistema Integrado de Registro de Preço, e fixou procedimentos, como por exemplo, a obrigatoriedade de registro de preços, a publicação das justificativas de dispensa e a ciência da inexigibilidade com as respectivas ratificações. Apesar de decretada a Lei de Licitação e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666), apontando para o sensível avanço político-institucional, esta não teve existência pacífica. Desde sua sanção, a Lei foi emendada e alterada por diversas Medidas Provisórias, sendo uma modificação significativa o acréscimo da modalidade de pregão, realizada no mesmo dia (25 de maio de 2000) que a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, outra medida com total relevância no sentido de tornar ainda mais estruturada, através de pré-requisitos específicos, os processos decisórios nas contratações públicas. 20 A Lei nº 8.666, de 21 de Junho de 1993 (BRASIL, 1993), estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos, no âmbito dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Em sua Seção V – Das Compras, estabelece: Art. 15 – As compras, sempre que possível, deverão: I – atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas. Art. 45-I – a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço. De acordo com a Lei nº 8.666/93, compra é toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parcelada mente. O novo Código Civil regulamenta, no art. 481, as operações de compra e venda instituindo que nessas cabe a um dos contratantes transferir o domínio de algo e o outro a pagar-lhe o devido valor em dinheiro (MOTTA, 2002). A Lei nº 8.666/93 assegura a licitação como principal instrumento para essas operações, sendo a dispensa e inexigibilidade as exceções. Pelos art. 10, V, da Lei 8.429 e art.4, IV, da Lei nº 8.666/93, configura-se ato de improbidade a aquisição por preço superior ao mercado (JUSTEN FILHO, 2005). Além da definição de compras, convém esclarecer alguns conceitos importantes ao correto entendimento deste trabalho, no que diz respeito às diferentes modalidades de contratação da administração pública. O inciso II do art. 5º do Decreto 2.300/86, estabelece o significado da modalidade de serviço, a saber: toda atividade destinada a obter determinada utilidade e interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro de trabalho técnico-profissional (MOTTA, 2002, p.132). Para o autor, a listagem deveria ser maior e mais exaustiva. Dentre as inclusões que considera válida está a publicidade, que, segundo ele, elimina vários equívocos possíveis. 21 Seguindo a doutrina do Professor Hely Lopes Meirelles (apud Motta, 2002) os serviços se dividem em: 1. Serviços comuns; 2. Serviços técnicos profissionais generalizados; 3. Serviços técnicos profissionais especializados. A lei indica que os últimos sejam contratados pela administração através da realização de concurso, exceto em casos não obrigatórios. A principal característica do serviço técnico é a privacidade de sua atuação por profissional capacitado, seja um mero artífice, um técnico de nível médio ou graduado em curso superior (MOTTA, 2002). Esses serviços que exigem um contrato específico não se estendem ao servidor temporário da Administração, de acordo com o que diz o art. 37, IX, da Constituição Federal (BRASIL, 1988). A contratação de terceiros, denominada terceirização – freqüentemente utilizada nas áreas de limpeza, refeição, vigilância, manutenção, veículos e transporte, não consiste na delegação de serviço, conforme diz o art. 175 da Constituição Federal (MOTTA, 2002). De acordo com o inciso I, art. 6º, da Lei nº 8.666/93, denomina-se obra toda construção, reforma, fabricação ou ampliação, realizada por ordem direta ou indireta. Conceito esse que, em comparação com o Decreto de Lei 2.300/86 (art. 5º, I), o qual acrescenta fabricação, recuperação e ampliação, ganha um sentido amplo. Essa foi uma das observações feitas por Meirelles (2003), que aponta ainda o fator diferencial entre obra e serviço, que é o emprego predominante do material sobre o trabalho (mão-de-obra), atentando para as dúvidas que podem ocorrer na caracterização do objeto licitatório, uma vez que o decreto de lei citado anteriormente inclui “reforma” no conceito de obra. 22 Motta (2002) defende que, para evitar equívocos entre, por exemplo, recuperação e reparação, ampliação e adaptação, comuns na montagem do processo licitatório, é necessária total atenção em sua fase de instalação, analisando minuciosamente o limite a ser estabelecido entre obra e serviço para que as medidas desse processo sejam satisfatórias para ambas as partes. A Lei das Licitações e Contratos administrativos, em seu artigo 14, disciplina de forma objetiva para que a administração efetue qualquer compra, preliminarmente, deve curvar-se a dois princípios fundamentais, quais sejam: a definição precisa do seu objeto e a existência de recursos orçamentários que venham a garantir o pagamento resultante. Afora isso, os seguintes princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios devem ser observados, conforme Di Pietro (2006), dentre outros: • Princípio da Legalidade: Nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula os licitantes e a administração pública às regras estabelecidas, nas normas e princípios em vigor; • Princípio da Isonomia: Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É condição essencial para garantir em todas as fases da licitação; • Princípio da Impessoalidade: Esse princípio obriga a administração a observar nas suas decisões critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação; • Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa: A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem que ser, além de lícita, compatível com a moral, ética, os bons costumes e as regras da boa administração; • Princípio da Publicidade: Qualquer interessado deve ter acesso às licitações públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases da licitação; 23 • Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório: Obriga a administração e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório. Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato convocatório; • Princípio do Julgamento Objetivo: Esse princípio significa que o administrador deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório para o julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da própria administração. 2.1 Modalidades de Licitação O Direito Administrativo, enquanto ramo do Direito Público, fundamenta-se em dois preceitos básicos: a supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade, por parte da administração, dos interesses públicos (FIGUEIREDO, 2001). A administração pública possui diversas prerrogativas ou privilégios, desconhecidos no direito privado, mas por outro lado, está sujeita a inúmeras restrições, as quais limitam sua atividade a determinados princípios e fins que não podem ser ignorados. A Lei nº 8.666/93 estabelece como modalidades de licitação, a concorrência, a tomada de preços, o convite, o concurso e o leilão. A Medida Provisória nº 2.026, de 4 de maio de 2000, instituiu o pregão como nova modalidade de licitação. A reedição da Medida Provisória em 28 de julho de 2000, incorpora inúmeros aperfeiçoamentos de redação destinados a melhor esclarecer aspectos do rito do pregão. As três primeiras espécies previstas (concorrência, tomada de preços e convite) são, sem dúvida, as mais importantes. Dependem, em regra geral, do valor que a administração irá presumivelmente contratar com o fornecedor, ou seja, a partir dos patamares de valor estabelecidos em lei, corresponderão as distintas modalidades. 24 Obriga-se a utilização da concorrência para o caso de valores mais elevados. A tomada de preços e o leilão são previstos para negócios de vulto médio, enquanto o convite se destina a negócios de modesta significação econômica (FERNANDES, 2006). As modalidades convite, tomada de preços e concorrência possuem o valor estimado de licitação conforme exibido nos Quadros 2 e 3. Quadro 2 - Limites de valores para obras e serviços de engenharia Dispensa de licitação até R$ 15.000,00 Convite até R$ 150.000,00 Tomada de preços até R$ 1.500.000,00 Concorrência acima de R$ 1.500.000,00 Fonte: extraído da Lei nº 8.666/93 Quadro 3 – Limites de valores para compras e outros serviços Dispensa de licitação até R$ 8.000,00 Convite até R$ 80.000,00 Tomada de preços até R$ 650.000,00 Concorrência acima de R$ 650.000,00 Fonte: extraído da Lei nº 8.666/93 Essas espécies licitatórias, com exceção do convite, dependem de publicação de aviso, contendo um resumo do edital com indicação do local onde os interessados podem obter o texto completo, bem como todas as informações acerca do certame. No caso do convite, a divulgação é feita por carta, seguida de afixação de cópia do instrumento convocatório em local apropriado. Transcorrem prazos mínimos, fixados na Lei de Licitações e Contratos Públicos, entre a divulgação e a apresentação das propostas ou a realização do evento. Esses prazos variam dependendo da modalidade adotada. 25 Contam-se a partir da data da última publicação do edital resumido ou da expedição do convite. Caso sejam feitas alterações no edital, haverá nova divulgação e, se afetarem a formulação de propostas, recomeça-se a contar o prazo. Esses prazos previstos em lei representam o mínimo a ser respeitado, nada obstando que a Administração, verificando a complexidade do objeto da licitação ou outros fatores, dilate esses prazos mínimos, possibilitando uma efetiva participação dos interessados. As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala (FERNANDES, 2006). A lei prevê ainda que a Administração pode optar pela modalidade de valor mais elevado, ao invés da correspondente ao respectivo patamar de valor, sendo vedada, contudo, a utilização de modalidade correspondente a valor inferior (CRETTELA JÚNIOR, 2003). 2.1.1 Concorrência Modalidade de licitação que se realiza com ampla publicidade para assegurar a participação de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital. A concorrência “é a modalidade mais abrangente de licitação, e por isso pode substituir os casos de tomada de preços e convite, devendo, sempre, ser adotada nas contratações de maior valor e maior complexidade” (CITADINI, p. 163, 1999) Na fase de divulgação, a concorrência exige a mais ampla divulgação. Deverá ser respeitado um prazo mínimo de quarenta e cinco ou trinta dias (conforme artigo 21, I e II, da Lei n.º 8.666/93), entre a última publicação e a data de apresentação das propostas. 26 Na concorrência, qualquer interessado pode participar da licitação, em condições de maior amplitude do que se passa nas outras duas modalidades. Essa amplitude na participação produz reflexos sobre a fase de habilitação. Na chamada fase de habilitação, a administração examina, por meio dos documentos exigidos no edital, se o concorrente apresenta condições de idoneidade para ter sua proposta apreciada. Essa fase existe em todas as modalidades de licitação (FERNANDES, 2006). A concorrência é obrigatória para: • Obras e serviços de engenharia de valor superior a um milhão e quinhentos mil reais; • Compras e serviços que não sejam de engenharia, de valor superior a seiscentos e cinqüenta mil reais; • Compra e alienação de bens imóveis, qualquer que seja o seu valor, ressalvado o disposto no artigo 19, que admite concorrência ou leilão para a alienação de bens adquiridos em procedimentos judiciais ou mediante dação em pagamento; • Concessões de direito real de uso; • Licitações internacionais, com ressalva para a tomada de preço e para o convite; • Alienações de bens móveis de valor superior ao previsto no artigo 23, II, b (artigo 17, § 6º); • Para registro de preços. 2.1.2 Tomada de Preços É a modalidade de licitação realizada entre interessados previamente cadastrados ou que preencham os requisitos para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação (BARROS, 2005). 27 O objetivo da atual lei foi abrir as portas para um maior número de licitantes, o que não ocorria na legislação anterior, que se limitava somente aos licitantes previamente inscritos no registro cadastral. Atualmente, qualquer interessado poderá apresentar a documentação exigida para o cadastramento, até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas. A publicidade deve ser observada na tomada de preços, com obediência às mesmas normas da concorrência, porém com a diferença de que o artigo 21, § 2º, III, da Lei n.º 8.666/93, exige que a publicação se faça com quinze dias de antecedência apenas, salvo para os contratos sob o regime de empreitada integral ou para as licitações de melhor técnica ou técnica e preços, quando o prazo passa para quarenta e cinco dias. A contagem do prazo observa a norma do § 3º do mesmo dispositivo (DI PIETRO, 2006). O registro cadastral deve ser mantido pelos órgãos e entidades que realizem freqüentes licitações, devendo ser atualizados anualmente, conforme artigo 34 da Lei n.º 8.666/93. É facultada a utilização de registros cadastrais de outros órgãos ou entidades da administração pública. 2.1.3 Convite Por se tratar de modalidade de licitação envolvendo valores menores, e sem maior complexidade, a lei permitiu a adoção de procedimentos mais simplificados, o que não significa uma autorização para que a administração contrate quem bem entender (BARROS, 2005). A administração deve convocar pelo menos três interessados em condições de contratar. Nessa modalidade, a lei não exige publicação de edital, uma vez que a convocação se faz por escrito, com antecedência de cinco dias úteis, por meio da chamada carta-convite. Entretanto, a Lei nº 8.666/93 inovou ao permitir que participem da licitação outros interessados, desde que cadastrados, manifestem interesse com antecedência de até vinte e 28 quatro horas da apresentação das propostas, o que torna o processo mais justo (BARROS, p. 78, 2005). Porém, quando por limitações do mercado, ou manifesto desinteresse dos convidados, for impossível a obtenção de número mínimo de licitantes (três convidados), essas circunstâncias deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição de convite, nos termos do artigo 22, § 7º da Lei nº 8.666/93, por até três vezes (DI PIETRO, 2006). 2.1.4 Concurso É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, com instituição de prêmio ou remuneração aos vencedores, artigo 22, § 4º da Lei nº 8.666/93 (BARROS, 2005). O prêmio corresponde a uma contrapartida (econômica ou não) pela atividade técnica, científica ou artística, até porque, em regra, o produto dessa atividade não será economicamente avaliável. O prêmio não significa uma mera liberdade da administração. No concurso, a premiação final funciona como fator de incentivo aos possíveis interessados em particular do concurso. O prêmio tanto pode ser em dinheiro quanto em outra honraria. O concurso deverá ser objeto de divulgação a mais ampla possível. Embora a lei cite quarenta e cinco dias, a administração estará obrigada a adotar prazos ainda mais longos, se for o caso (MEIRELLES, 2003). 2.1.5 Leilão É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para venda de bens móveis e semoventes inservíveis da administração, ou de produtos legalmente apreendidos ou 29 penhorados, ou para a alienação de bens imóveis adquiridos em procedimentos judiciais ou de doação, a quem oferecer maior lance, desde que igual ou superior ao da avaliação, artigo 22, § 5º da lei nº 8.666/93 (BARROS, 2005). O leilão é procedimento tradicional dentro do direito comercial e processual. A omissão da Lei remete a aplicação das regras pertinentes a outros ramos. O leilão se peculiariza pela concentração, em uma única oportunidade, de inúmeros atos destinados à seleção da proposta mais vantajosa. Além disso, o leilão se diferencia pela possibilidade de multiplicação de propostas por parte de um mesmo interessado, ou seja, formulando verbalmente suas propostas (IZAAC FILHO, 2000). 2.1.6 Pregão Modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, promovida exclusivamente no âmbito da União, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública, conforme artigo 2º da Medida Provisória n.º 2.026/2000 (FERNANDES, 2006). O parágrafo único do mesmo dispositivo permite que o pregão seja realizado por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, nos termos de regulamentação específica. Essa Medida Provisória não é auto-aplicável, porque depende de regulamentação para definição dos “bens e serviços comuns” que podem ser adquiridos em pregão, conforme previsto no artigo 1º, § 2º, da Medida Provisória n.º 2.026/2000. Por não ser auto-aplicável, retira o caráter de urgência, que justificaria a adoção da Medida Provisória. Nesse aspecto, a medida é flagrantemente inconstitucional, pela ausência do requisito de urgência, previsto no artigo 62, da Constituição Federal (BRASIL, 1988). 30 2.2 Contratação direta sem licitação Apesar de o ordenamento jurídico brasileiro ter referendado a licitação como regra para a contratação, por parte da Administração Pública, este prevê exceções nas quais a contratação pode ser realizada de forma direta (FERNANDES, 2006). As previsões transcritas tanto no art. 17 quanto no art. 24 da lei 8.666/93, só devem ocorrer por razões de interesse público e nos casos expressamente previstos. Justen Filho (2005, p. 227) assim descreve sobre a questão: a supremacia do interesse público fundamenta a exigência, como regra geral, de licitação para contratações da Administração Pública. No entanto, existem hipóteses em que a licitação formal seria impossível ou frustraria a própria consecução dos interesse públicos. (...). Por isso, autoriza-se a Administração a adotar outro procedimento, em que formalidades são suprimidas ou substituídas por outras. Uma das formas de contratação direta é a inexibilidade de licitação, que tem como característica o fato de que a licitação não é possível, haja vista que um dos possíveis competidores possui qualidades que atendem de forma exclusiva às necessidades da administração pública, inviabilizando os demais participantes. A utilização deste dispositivo deverá obedecer à comprovação de exclusividade em relação à especificação do item a ser contratado, sendo vedada a indicação de uma marca específica quando houver mais de uma que atenda as exigências descritas no item. A dispensa de licitação é outra forma de contratação direta, que tem como característica o fato de que a licitação é possível, entretanto não se realiza por conveniência administrativa. Para caracterizar a dispensa, a Lei 8.666/93, no seu art. 24, enumerou 24 situações que tornam facultativo o processo licitatório. Fatores como emergência e a relação custobenefício, pequeno valor da contratação; situações de guerra ou grave perturbação da ordem, bem como de emergência ou de calamidade pública, sendo que nestas duas, estabeleceu-se o dia da ocorrência da emergência e os 180 dias corridos, licitação deserta; contratação direta; 31 compra ou locação de imóvel, explicitadas as necessidades de instalação e localização; restauração de obras de arte e objetos históricos são exemplos do que deve ser levado em consideração na opção deste tipo de contratação (FERNANDES, 2006). O administrador está obrigado a indicar o motivo e a apontar o dispositivo em que se funda para argüir a dispensabilidade da licitação. 2.3 Sistema de Registro de Preço A Lei nº 8.666/93 diz em seu artigo 15, que a administração pública, sempre que possível, deverá realizar compras mediante o sistema de registro de preços, que deve ser regulamentado por decreto, o qual deverá ocorrer por meio de licitação e ser objeto de ampla e prévia pesquisa de mercado (RODRIGUES, 2000). Alguns autores consideram o Sistema de Registro de Preços apenas um ato administrativo, enquanto outros o conceituam como uma modalidade especial de licitação. Para Justen Filho (2005, p. 144) “o registro de preços é um contrato normativo, constituído como um cadastro de produtos e fornecedores, selecionados mediante licitação, para contratações sucessivas de bens e serviços, respeitados os lotes mínimos e outros itens do edital”. Dessa definição, destaca-se a ênfase dada à relação jurídica entre a Administração Pública e um particular, visto que a expressão contrato normativo remete a uma relação de cunho preliminar e abrangente perante as normas. Convém lembrar Furtado (2007, p.1), ao ressaltar que: o SRP não se trata de modalidade de licitação, como as previstas no artigo 22 da Lei de Licitações, nem na Legislação do Pregão, mas sim, uma forma que a Administração dispõe de realizar suas aquisições de bens e serviços sem a necessidade da existência de orçamento prévio para a realização do procedimento licitatório, mediante o fato de que nesse sistema a Administração Pública não tem obrigatoriedade de contratação depois de registrado o preço. 32 Diferente desse pensamento é o posicionamento de Leão (1997, p.17), afirma que: “o sistema de registro de preços consiste num procedimento especial de licitação e contratação, a ser adotado para compras cujos objetos sejam materiais, produtos ou gêneros alimentícios de consumo freqüente pelo Poder Público”. Esta interpretação exclui a possibilidade de contratação de serviços por meio do Sistema de Registro de Preços, diferentemente do que considera Gasparini (1995, p. 299), ao considerar o SRP como: “o arquivo de bens e serviços, selecionados mediante concorrência, utilizáveis pela Administração Pública em suas futuras contratações”. Para fins de utilização neste trabalho, o conceito de Sistema de Registro de Preços a ser seguido é descrito por Fernandes (2007, p. 31): Sistema de Registro de Preços é um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração. Trata-se de uma visão mais moderna, que já incorpora a possibilidade de utilização de pregão. Esse conceito traz segurança ao administrador, que não estará deixando de realizar um processo licitatório, mas adotará um procedimento previsto em lei e que muito se assemelha ao modelo de compras do setor privado. O Sistema de Registro de Preços se coloca como uma das mais úteis e interessantes alternativas de gestão de compras colocadas à disposição da administração pública, de tal forma que alguns autores, como Meirelles (2003), Furtado (2007) e Fernandes (2007), diante das inúmeras vantagens apresentadas por tal sistema, entendem que sua instituição é obrigatória por todos os entes administrativos, não se tratando de mera escolha discricionária. Apesar de seguir os mesmos passos do pregão ou da concorrência tradicionais, o SRP não gera a obrigação de contratação com o vencedor, o que gera enorme diferença na relação Poder Público-Fornecedor. 33 No Sistema de Registro de Preços, a diferença reside no objeto da licitação. Nas demais modalidades, o processo licitatório visa escolher um fornecedor e uma proposta para uma contratação exclusiva, e ser efetivada posteriormente pela administração. No SRP, o processo licitatório visa escolher um fornecedor e uma proposta para contratações não especificadas e seriadas, que poderão ocorrer quantas vezes forem necessárias, ficando a proposta selecionada à disposição da administração. Este modelo traz características bastante positivas para a administração pública, tais como, a redução significativa de gastos com gestão de grandes estoques e a não necessidade de disponibilizar um grande volume de capital em uma única compra, haja vista que estas serão realizadas de forma paulatina, atendendo a cada necessidade que venha a surgir (FURTADO, 2007). Nesse sistema há uma reciprocidade de obrigações, o que garante flexibilidade e eficácia nessa relação. A administração não é obrigada a comprar o que foi licitado, mas uma vez registrado, ela só pode contratar com o vencedor da ata de registro de preços, que por sua vez se compromete em garantir o preço, salvo comprovadas alterações nos custos dos insumos (FERNANDES, 2007). A utilização do SRP confere facilidades e celeridades ao processo de contratações pelo poder público, desde que a administração planeje suas aquisições com a antecedência necessária, resguardando-se de surpresas no decorrer do exercício.

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