O Processo Legislativo

Resumo –  Processo Legislativo e Orçamento público

Luiz Gustavo Bambini de Assis

Origem do estudo do orçamento público

        O estudo do orçamento público encontra suas origens na Idade Média, posteriormente fortalecido com a própria criação do Parlamento. A origem orçamentária está diretamente relacionada com a origem do poder de tributar.

        A ideia de tributação nasce atrelada à necessidade de aceitação pela sociedade, de forma indireta, dos tributos a serem cobrados.

        O primeiro esboço sobre a maneira pela qual as questões tributárias, de arrecadação e de despesas seriam disciplinadas foi apresentado na Carta Magna de 1215, outorgada pelo Rei João Sem-Terra.

        Na Inglaterra, em 1787, foi aprovada a Lei do Fundo Consolidado. A partir daí, tornou-se possível ao Parlamento discutir a destinação do excedente de arrecadação ocorrido no país.

        A Declaração de Direitos de 1789, na França, por sua vez, consagrou a ideia da estrita legalidade para a criação e cobrança de tributos por conta da preocupação da classe burguesa imediatamente atendida pelo novo documento político.

        Segundo Ricardo Lobo Torres, com o advento do constitucionalismo tem origem a noção de orçamento público.

        No ordenamento jurídico pátrio, a Constituição de 1824 já nasceu com a ideia de controle sobre o orçamento pelo Legislativo, cabendo ao Ministro de Estado apresentar à Câmara dos Deputados, anualmente, um balanço geral das receitas e das despesas do ano antecedente.

        A função de controle sobre o orçamento público, mesmo durante o fim do Império e o início da República, foi de fundamental importância, sendo tratada como matéria essencial a ser desempenhada pelo Estado, pois diz respeito ao fato de que essa matéria nada mais é que uma escolha de prioridades feita pela sociedade por meio de seus representantes.

        Quanto mais complexa for a sociedade e maior for a demanda por necessidades públicas de uma população, mais o orçamento bem estruturado torna-se uma necessidade e uma peça hábil a sopesar diversos interesses legítimos e muitas vezes contraditórios.

Princípios orçamentários

        A importância do estudo dos princípios se dá para que se compreenda o processo de formação do orçamento como parte integrante do processo legislativo.

        Segundo Ricardo Lobo Torres, o sistema constitucional orçamentário deve buscar a unidade entre princípios que possam, inclusive, parecer antagônicos, mas que são de fundamental importância para a construção de um orçamento verdadeiramente voltado ao interesse geral.

        Conhecer os princípios orçamentários é impedir a colisão de muitos valores e diretivas que compõem o processo de elaboração do orçamento público.

        A CF, em seus artigos, 165 a 169 estabelece diretrizes gerais ao processo orçamentário, mas é a doutrina que estuda de forma aprofundada os princípios.

1) Princípio da unidade orçamentária: o orçamento deve se materializar em uma única peça legislativa, que se estruture como um todo, impedindo-se, dessa forma, a construção de legislações paralelas que tratem sobre a questão.

        A sua organização em um único diploma legal permite ao leigo conhecer a origem e a natureza das receitas públicas e a destinação específica delas a cada órgão e poder da Administração. Além disso, permite aos estudiosos e à sociedade comparar os valores globais de receita e despesa, possibilitando o conhecimento do valor do endividamento público e de outras espécies de dispêndio que possam comprometer os investimentos.

2) Princípio da Universalidade: o orçamento é uno e, por isso, deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

3) Princípio da Anualidade ou Periodicidade: o orçamento deve se referir a um período determinado de um ano, tendo em vista que o orçamento sofre alterações em virtude do crescimento ou da estagnação da economia. Assim, é possível ajustar as finanças públicas e diminuir a incidência de alteração orçamentária ao longo do ano fiscal.

4) Princípio da Exclusividade: prevê que as leis orçamentárias devem conter apenas matérias relativas a finanças públicas para se evitar que, no processo de aprovação da lei orçamentária, seja inserida, no texto legal, matéria estranha às receitas e despesas.

        Essa questão é de fundamental importância e essencial no processo legislativo de formação do orçamento. Por exemplo, há situações em que o próprio Executivo encaminha ao Parlamento um texto de lei ou MP cujo conteúdo seja de matérias diferentes e tratadas num mesmo diploma legal. Ocorre que tal situação é vedada pela LC 95/98, em vigor, mas que raramente é respeitada pelo Executivo e pelo Legislativo. Ao invés de sugerir o veto pela injuridicidade patente, o Executivo ignora a questão e sanciona o texto legal.

5) Princípio do equilíbrio orçamentário: as despesas devem ser compatíveis com as receitas que o Estado possui.

        O bom equacionamento das contas públicas é fundamental para que um país adquira a credibilidade de organismos e Estados internacionais. Mais do que o equilíbrio das contas, para que o orçamento seja factível, e não uma mera peça de ficção, é preciso que seja razoável.

        Vale ressaltar que a LRF busca estabelecer parâmetros de gastos em relação à receita.

6) Princípio da Discriminação ou especialização: consiste na pormenorização das receitas e despesas na peça orçamentária para que seja facilitado o trabalho de fiscalização do orçamento.

        A peça orçamentária não é um documento de fácil compreensão. Por isso, a técnica orçamentária classificou as receitas e despesas de forma discriminada, a fim de ser possível uma melhor compreensão de todos os números que compõem o orçamento.

        A estimativa das receitas e despesas configura a própria constituição do orçamento público.

        As receitas públicas se dividem em 02 grupos: originárias e derivadas.

A) Receitas públicas originárias: são aquelas que provêm do patrimônio do próprio Estado e são caracterizadas como patrimoniais. Ex: venda de bens, dividendos.