O Processo Legislativo

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA RS

ESCOLA DE DIREITO

DIREITO CONSTITUCIONAL II

PROFESSOR CLAUDIO ARI MELLO

PROCESSO LEGISLATIVO

O processo legislativo é a forma por meio da qual são produzidos atos normativos nos sistemas jurídicos modernos. Os atos normativos, por sua vez, são os textos que contém as normas jurídicas que compõem esses sistemas jurídicos. Para que possamos compreender adequadamente o tema, convém que tenhamos antes uma boa noção dos conceitos. A análise do fenômeno normativo no universo jurídico permite constatarmos a existência de três conceitos diferentes: atos normativos, disposições normativas e normas jurídicas. A seguir, analisamos estas três definições.

Atos normativos, disposições normativas e normas jurídicas.

Atos normativos são os documentos normativos editados por quem detém autoridade política em um determinado sistema jurídico.^[1] Um ato normativo é basicamente um documento na forma de um texto que, por sua vez, é composto de disposições normativas. Constituição, lei, decreto, sentença judicial e contrato são  espécies do gênero ato normativo, as espécies mais comuns nos ordenamentos jurídicos contemporâneos. Os atos normativos podem ser primários e secundários. Atos normativos primários são aqueles que podem inovar a ordem jurídica, criando ou regulamentando direitos, deveres, obrigações, poderes, competências, como ocorre com as constituições e as leis. Atos normativos secundários são aqueles que não podem inovar a ordem jurídica, limitando-se a regulamentar ou concretizar os comandos normativos dos atos normativos primários, como ocorre com os decretos.

Disposições normativas são os enunciados linguísticos por meio dos quais a autoridade competente regula comportamentos humanos. As disposições normativas são os artigos, parágrafos, incisos, alíneas e cláusulas que compõem o texto de um ato normativo. Normas jurídicas são o conteúdo de significado atribuído a uma ou mais disposições normativas por meio da atividade de interpretação. Uma norma é o significado atribuído pelo intérprete a uma disposição, a um fragmento de disposição, a uma combinação de disposições ou a uma combinação de fragmentos de disposições. A esse quadro podemos acrescentar as normas que são criadas ou construídas pelo “intérprete” sem que tenham qualquer disposição normativa como fundamento direto.

Uma importante consequência dessa dissociação reside na afirmação de que entre disposição e norma jurídica não existe uma relação biunívoca, o que significa que não se pode afirmar que a cada disposição corresponde uma norma.^[2] A relação entre disposição e norma é bastante complexa: (i) de uma única disposição é possível deduzir duas ou mais normas jurídicas; (ii) podem ser necessárias duas ou mais disposições para a formação de uma única norma jurídica; (iii) é possível deduzir a existência de normas implícitas, que não decorrem diretamente de nenhuma disposição, mas podem ser inferidas logicamente de uma ou mais disposições; (iv) é possível a construção de normas jurídicas não expressas, que não decorrem diretamente da interpretação de qualquer disposição textual.

Segundo Riccardo Guastini, “toda disposição é (mais ou menos) vaga e ambígua, de um tal modo que tolera diversas e conflitantes atribuições de significado. Nesse sentido, a cada disposição corresponde não apenas uma só norma, mas uma multiplicidade de normas dissociadas”.^[3] Essa concepção teórica de disposição tem como origem a teoria da norma jurídica de Hans Kelsen, o qual sustentava que um enunciado normativo do direito positivo é apenas um esquema de interpretação ou uma moldura (Rahmen), que permite ao seu interprete extrair diversas interpretações, as quais, por sua vez, conduzem a diferentes normas jurídicas. As normas jurídicas são o significado objetivo de um ato de vontade que aplica uma norma jurídica prevista na escala imediatamente superior do ordenamento jurídico. Assim, uma norma legal é o produto de um ato de vontade que resulta de uma escolha que os legisladores fazem entre as diversas possibilidades de interpretação de uma ou mais normas constitucionais. Uma decisão judicial produz uma norma jurídica que é o significado objetivo de um ato de vontade do juiz, que consiste na escolha de uma, entre diversas possibilidades de interpretação das normas constitucionais ou legais que incidem no caso em julgamento.^[4]

A razão pela qual um enunciado normativo é apenas uma moldura reside no fato de que ele é necessariamente expresso em linguagem, e a linguagem humana é inevitavelmente indeterminada. Ainda que a indeterminação seja variável, ela contamina todos os textos legais precisamente porque eles são sempre uma forma de linguagem. Como todo enunciado normativo é semanticamente indeterminado, o intérprete pode formular diversas soluções interpretativas resultantes da interpretação do texto, cada uma delas correspondente a uma potencial norma jurídica. Essa constatação de diferentes soluções interpretativas é uma atividade cognitiva. Interpretar um enunciado normativo legal EN1 é conhecer ou reconhecer as potenciais normas jurídicas N1, N2, N3.  A norma jurídica efetivamente aplicável ao caso concreto (isto é, N1, N2 ou N3) é o resultado da escolha que o juiz faz entre as diversas possibilidades de interpretação da moldura, ou seja, de um enunciado normativo legal. Os significados atribuídos pela interpretação são o resultado de uma atividade cognitiva acerca do texto, porém a escolha entre eles é sempre um ato de vontade.

Vamos examinar apenas o processo legislativo dos principais atos normativos definidos no artigo 59 da Constituição Federal: emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, medidas provisórias e leis delegadas.

PROCESSO LEGISLATIVO

Os sistemas jurídicos modernos são compostos de diversas espécies de normas jurídicas. Nos ordenamentos jurídicos dos Estados que pertencem à tradição do direito romano, chamada, na linguagem internacional, de civil law, a maior parte das normas jurídicas está inserida em textos ou documentos denominados de leis. Nos países da tradição inglesa, chamados de common law, há também uma abundância de normas jurídicas incluídas em textos idênticos, denominados de statutes, embora, nesta tradição jurídica, o centro de gravidade dos sistemas jurídicos sejam os precedentes judiciais.